台湾地区老年社会福利经验启示

杨婷

摘 要： 高龄老化的人口海啸，已然是悄悄来到，此铺天盖地的冲击影响，早已超乎退休的生活安排，并且蜕变成为一项迫在眉梢的议题。我国人口基数大且老年社会福利存在诸多不足，随着生活水平提高和人均寿命延长，重度老龄化的趋势日益明显，据估算二三十年后将迎来的老龄化高峰。鉴于台湾相对成熟的社会福利机制，我们可以从中吸取经验，用于弥补我们滞后的相关社会福利事业。

关键词： 老龄化；社会福利；台湾机制；经验启示

一、我国老年社会福利情况

1、剩余性社会福利

在中国，封建社会的养老法律、伦理道德规范和民约风俗对维护家庭养老制度的运行起了重要的作用。另外，传统社会人口平均寿命比较短，老年人口占很小的比例，人们对社会老化老年福利的需求并不像今天这样迫切。新中国成立之后现代意义上的老年社会福利才开始。

相对于福利国家，起源于计划经济时代的社会福利在中国具有明显的社会边缘化和选择性的特点，在社会保障这个大目标下，社会福利的具体目标是向社会弱势群体提供满足其基本生活需求的服务，当时的老年人社会福利就是一种剩余福利。

1949～1955年，民政部改造社会慈善团体和救助机构的同时，建立了大批机构，收养了数十万孤寡老人。1959年之后，残老院更名为社会福利院或养老院，进一步突出了救济福利性质。到1964年，全国范围内的社会福利院、养老院发展到733个，收养老年人7.9万，收养对象主要是“三无”老人[1]。

改革开放以来，人口年龄结构的老化和经济转型给国家的老年供养体制造成了巨大的压力，国家不得不加大其对退休金的补贴开支。从20世纪80年代到世纪末的20年间，民政福利支出始终保持在财政支出的1.5%左右。国家财政对社会福利的低水平投入导致民政部门资金支持的社会福利项目仅覆盖8%的人口[2]，并且部分未受雇于现代产业部门的城市人口和广大的农村人口一直都在此福利的范围之外。

2、我国老龄化人口现状

随着中国经济社会快速发展，人民生活水平和医疗卫生保健事业的巨大改善，生育率持续保持较低水平，老龄化进程逐步加快。根据第六次人口普查数据显示，我国人口老龄化速度加快，60岁及以上人口占13.26%，其中65岁及以上人口占8.87%，同2000年第五次全国人口普查相比，比重分别上2.93和个1.91百分点。预计到2015年，60岁以上老年人口达到2.16亿，约占总人口的16.7%，年均净800多万，超过新增人口数量据测算年全国岁以上城乡空巢老人有4150万人，约占老年人口25%；近10年来80岁以上高龄老年人增加了近一倍，目前超过2000万，据测算到2020年、2050年将分别超过3000万和9000万，占老年人口的12.37%和21.78%[3]。

我国进入老龄化社会以后，未富先老的国情和家庭小型化的结构叠加在一起，呈现出老年人口基数大、增速快、高龄化、空巢化趋势明显的态势。

3、养老机构的建设有待规范

由于传统观念的影响，大部分老人不愿进入养老机构，但随着老龄化进程的加速与传统家庭功能弱化，中国待独生子女一代的父母进入到了晚年，老年人的服务与护理已经由过去家庭承担的事务演变成现在必须正视的社会问题。

20世纪90年代，社会福利的基本建设还不巩固的情况下，在老年社会服务领域中，出现个人投资兴建的养老院，但此类基本属于市场行为，市场的目标是利润，管理不善就很可能导致解决民生的“雪中送炭”变味成“锦上添花”。曾有报道一些地区兴起大建豪华示范性公办养老机构的风气，政府兴办的高档养老机构，设施豪华，购买服务的人，大多是经济实力较强、健康程度较高的城市低龄老人，而真正低收入、迫切需要社会福利支持的人群却难以分享。[4]使社会福利丧失应有的惠民和公正，严重影响民众对机构养老的信心。

在居家养老已经不能完全满足日益增长的需求，机构养老被视为未来养老模式的一项重要支撑的情况下，我们的机构应将建设管理的规范放在首位，完善制度，增强工作人员责任感，努力做到服务最优化。

4、受限的自愿服务

非政府组织在我国被称为“民间组织”，主要包括社会团体、民办非企业单位和基金会[5]。在市场经济的体制下，民间组织的空间受到挤压，加之缺乏公益传统以及宗教慈善公益的优势，我们的自愿服务一直未能蓬勃发展。有调查显示，我国的志愿者多为高校学生，志愿服务持久度低，易呈“走马观花”的形式。

作为非赢利组织，其运营开支有很大一部分需要社会力量的支持。但由于缺乏足够的社会资源，我国民间福利组织经济力量薄弱，宣传和筹集资金方面更加无力投入，进一步增大民间力量的限制[6]；另一方面，由于政府对福利事务的介入，使有着官民二重性的民间机构运作很大程度依赖于政府及其派出机构，缺乏独立性和公众的吸引力，更难吸引专业人才。社会福利是一门学问，未经专业培训的志愿者在组织工作过程中会出现诸多困难，很难发挥应有的效用，缺乏沟通组织与需求评估还会使得“志愿失灵”[7]。

二、台湾经验启示

1、完善法制

从1989年的《少年福利法》开始，台湾加快了社会福利法制化的进程，进行有针对性地对社会福利的立法和修法[8]。

随着社会救助法的颁布运行及儿童福利法、少年福利法、老人福利法、身心障碍者保护法的实施，台湾的社会福利救助日趋完善并制度化。台湾在1995年3月实施《全民健康保险法》，实行全民健保制度16年来，民众参保率超过99%，平均每人医疗费用增加率超过7%[9]。2001年1月20日颁布《志愿服务法》，成为全球第二个颁布的地区[10]。2002年颁布《就业保险法》，形成了较为规范的失业保障制度；同年6月通过了“国民年金法草案”，2008年正式实施“国民年金制度”，力图建立以养老保障为主的社会福利制度。进入21世纪，随着台湾“全民健康保险制度”和“国民年金制度”的建立和推行，15至65岁的农民已参加农民健康保险的均改为参加“国民年金保险”，使农保无老年给付的状况得到改变。到今天，台湾城乡一体化和产业结构正在形成[11]。

2、充分发动民间力量

台湾的社会福利制度先后经过了两次大的发展阶段。第一个是20世纪50年代到80年代末社会福利起步和快速发展的阶段。这个时期社会福利的提供虽然主要来自政府部门，但在福利服务的输送体系上，非营利组织扮演着重要的角色。[12]

壮大的民间团体第三部门资金来源很多，例如1966年创办的慈济基金会，所募集的巨额善款就为台湾福利做出了极大贡献，被誉为“台湾的良心”。小规模的草根协会团体，则由自愿工作者的服务扮演重要的角色。台湾内政部为激励社会大众发挥助人精神秉持“施比受更有福，予比取更快乐”的理念，在1982年即开始辅导各县市政府运用志愿服务人员来推展社会福利工作[13]。

台湾的民间团体组织自主性高，强调社会功能的发挥，自由结社风气蓬勃。从1991年至2008年，总体数由7773个增长到31701个。据调查研究，社会团体普遍采用会员制，受访的三百多家组织有近九层表示收入主要来源为会员缴纳的会费，其次是捐款收入，政府资助位居第三[14]。

到2005年底，全台湾有近40万人登记加人志愿服务团队。到2004年底，社会福利类志愿服务团队就有1169个，义工人数达64822人，2004年的服务时数达550多万小时，平均每人每周服务1.64小时，相当于提供了2658人的专职人力[15]。

3、重视人员专业能力的培养

台湾社会福利专家与实务工作的合作非常紧密。大多数的社会福利服务机构工作人员都具有社会工作专业背景，还有不少专家学者在社会福利专业团体担任义工。这种专业的人力梯队架构，保证了机构的良性运作和健康发展。

在长期照顾法通过三读之后，为了培训长期照顾护理人员，彰县葳群公益慈善事业基金会特与彰化县政府配合办理「就业自立脱贫」计划，针对弱势族群，对失业者进行《照顾服务员》课程的免费培训，从6月2日起至6月30日，受训人员必须接受90至100小时的授课时间[16]。

我们长期以来没有把社会福利从一般行政中划分出来，对人员的培训不能停留只注重对政策理解能力的培养，我们应该从专业化、职业化的角度对其认识，将社会福利管理制度化。

4、将老人作为充权主体

社会福利学界以问题为取向的研究多，以需要为取向的研究相当少。为老人谋福，首先要了解老人生理层次、心理层次、社会层次的不同需求。我们主要是通过居委会、街道办事处此类工作繁琐的机构处理问题，老人的诉求通常得不到足够的重视和良好的解决。在台湾，采取老年人口吸纳于社会的运作体系中的策略。通常老人有足够的空闲时间且社会经验丰富，对于切身需求更为了解，善加利用老人的能力，服务自身群体，使老人更加主动、有效获地得社会福利。

三、结语

总而言之，我们要从具体情况出发，加强老年福利立法政府以及部门之间的沟通和协调，完善服务体系，明确责任承担，保障政策的落实和目标的实现，制定出具有系统的福利专项法规，确保各有关方面的合法权益，建立相应的标准与评估机制，提高管理效益；改变福利依赖政府的局面，采取举措，鼓励社会力量参与民政公共服务设施建设，坚持政府与民间团体相协作，使资金来源多元化，加大老年福利的投入；积极建立志愿者服务队伍，提倡老人发挥余热，服务自身群体，把握谋求福利主导权，自助表达利益诉求；在推进社会福利事业的发展进程中，做好社会福利制度与社会救助、社会保险等制度的衔接，通过合理分配和调整资源，最大限度建设老年社会福利，朝着适度普惠型福利社会迈进。 （作者单位：天津理工大学）

参考文献：

[1] 孙炳耀、常宗虎.中国社会福利概论[M].北京：中国社会出版社，2002.

[2] 中国民政统计年鉴，2002.

[3] 参见司马义·铁力瓦尔地副委员长在山东省老年人权益保障法执法检查汇报会上的讲话，2011年5月6日.http：//www.cncaprc.gov.cninfo14040.html.

[4] 程红根.公办豪华养老院遭质疑[N].北京青年报，2006- 11- 24.

[5] 田凯.西方非营利组织理论述评[J].中国行政管理，2003，（6）.

[7] 熊跃根.转型经济国家中的第三部门发展：对中国现实的解释[J].社会学研究，2001，（1）.

[6] 王名.清华发展研究报告2003：中国非政府公共部门[M].北京：清华大学出版社，2003.

[8] [9]台湾后工业社会时期的社会福利制度及启示[J].党政干部论坛 2012，（2）.

[10] [13][15]朱希峰.“遍地是志工”——台湾社会福利服务中的志愿服务[J].社会福利，2007，（2）.

[11] 凌霄.台湾地区全民健康保险制度及其启示[J].邵阳学院学报，2010，（6）.

[12] 于文俊.台湾社会福利制度对大陆的启示[J].开放导报2012，（3）.

[14] 官有垣，杜承嵘，台湾民间社会团体的组织特性、自主性、创导与影响力之研究[J].行政暨政策学报，民国九十八年十二月.第四十九期.

[16] 台灣好新聞報2015-5-15.http：//www.taiwanhot.net/portal.php？aid=60065&mod=view