浅议城市战略

李新弟

摘要：“战略”一词原本为军事用语。军事理论家安托万·亨利·约米尼（Antoine Henri Jomini）认为“战略是研究整个战争区域的艺术，把一支军队的最大部分兵力集中到战争区域或作战地区决定点上去的艺术。”二战后，“战略”的概念和思维模式迅速地由军事推广到社会经济领域。在我国随着“经营城市”概念在地方政府的推广，许多城市也开始提出自己发展战略规划，这种城市战略一定程度上推动了城市的发展，加快了城镇化化进程，但也引起了一些问题。

关键词：战略；艺术；进程；问题

1.城市战略的目标

1.1城市战略目标的竞争性。战略首先要承认竞争，其目的就是为了在竞争中克制对方。城市战略也是如此，其基本目标是增加自身竞争力，从而在城市竞争中处于不败之地。各城市在制定战略规划时，都会考虑其余周边城市的竞争关系。像《济南空间战略规划总报告》、《太原市总体发展战略规划研究》等都有专门探讨这一问题的章节。

1.2城市战略合作的不稳定性。城市群的战略合作不能说明城市战略的非竞争性。这种合作类似于寡头博弈，当一个区域内的大多数城市都参与制定一种区域合作战略，那这种战略一般是不稳定的。这是因为参与的主体越多，利益冲突越多，合作的利益分配越难达成妥协。举一个极端的例子，北京朝阳区和西城区分别建设了CBD和金融街，它们都有各自的金融战略，希望提高自己的竞争力。然而两个具有竞争性的主体却要共同纳入北京市的金融战略，其结果一定是北京市的金融产业政策重点举棋不定，并且缺乏两区的认同。即使北京市制定出了分工合作政策，及结果也会是两区各自为政。更何况随着丰台区丽泽商务区的兴建，北京市内对金融机构的争夺会更加激烈。而这些金融机构不外乎是三个区的来回迁徙，造成了资源浪费。再扩大范围，北京和天津都有各自的金融发展战略，但是国家又有京津冀都市圈的战略规划意愿，那么这个战略至少在金融产业规划方面可能是结果无效的。加之京津双城存在竞争关系的利益点不止金融一处，这直接导致京津冀区域的合作难度加大。

2.城市战略的重点

2.1战略重点的确定。战略是一种竞争谋略，那自然就会有相应的竞争领域。城市战略规划中会包含文化、社会、生态、交通等多个方面，但文化的需求和发展是建立在物质基础之上的；社会的安定需要就业稳定和收入增长为支撑；生态优化依靠持续的资金维护和生态产业的发展；而交通的大量需求来自经济，交通战略一定程度上是在为经济持续发展创造条件，可以看作是经济战略的一部分。经济战略的实现实际上在为城市其他方面战略的实现提供支撑，无论是建设“文化之都”、“金融中心”还是“世界大都市”，没有经济实力的保证，这些战略目标都是无法实现的。因此经济领域自然而然地成为了城市竞争的主战场。而要实现经济战略，最主要的是落实于各个产业战略，因此城市间的战略竞争归根结底是产业的战略竞争。

2.2目标产业的确定。目标产业的确定关系到城市战略的成败。由于产业只有和城市自身条件相适应的情况下才能在该城市长期存在，所以制定一项科学的产业战略前，必须对城市进行定位，以确定城市适合发展的产业。城市定位需要综合考虑城市的文化、资源、人口和产业现状等，其本身是一件很困难的事情。市场力量会促使企业自行找到合适的地址，城市战略选出的产业很可能基于政府偏好。宜昌斥资70亿元希望兴建国内最大的涂镀板生产研发基地，最终导致资金链断裂。而像厦门、昆明、宁波、九江等地忽视市民意愿建设PX项目，更是遭到了强烈的抵制，影响了城市的安定。

3.城市战略的过程

3.1集中城市资源。在明确了战略的目标和重点之后，地方政府会集中城市资源投入到战略中。土地空间是产业落地的前提，这增加了城市征地拆迁需求。为吸引相关产业企业落地，地方政府还要设法提升城市的商业环境，以证明本城市的发展潜力和消费潜力。市容整治改造又会提升地方政府推行征地拆迁的意愿。不仅如此，财政补贴也是政府挽留企业的重要手段。美国费城为了吸引挪威Kvaerner ASA工厂前来投资，重新为该厂修建码头和城市基础设施，并向企业提供免税、补贴等优惠条件，市政府一共向ASA公司提供了311亿美元的财政补助。企业投产后，共创造就业岗位950个，也即平均每个工作岗位花费公共投资323000 美元。①

3.2战略实施的快速性。同一时期经济的增长点可能是相同的，如高新产业、金融业等。面临类似的经济增长产业，快速行动的城市将可能获得主动权。因此我们常能看到城市新任领导的“五年再造”言论，如“五年经济上再造一个滕州”、“五年再造一个新青岛”、“ 举全区之力，用4-5年的时间，奋力再造一个新南明”等。但对速度的最求容易为长期埋下隐患。

首先短期内地方政府为了筹集大量资金会背负巨额债务。政府投资多集中在基建项目，资金回收期长且不确定性大，加之产业战略如果失败，平台债风险将大增。如果循环发债不成功，资金链断裂很容易发生。而且，为了快速招商引资提高GDP，政府短期内建立规模过大的产业园区或者新城，很少考虑其空间被完全利用所需的时间。这便造成一些城市产业园区的空置和鬼城现象。

3.3实现战略速度的途径。加快城市战略速度常用的手法就是招商引资。如果忽视领导层的人脉因素，那么招商引资的实质其实就是政策竞争。地方政府将基础设施建设和宽松政策作为竞争筹码，争取有限的大型企业落户于本城市。招商引资在短期内可以起到提升就业，增加税收、提高GDP总量以及树立政绩等效果。但正是由于政策竞争，招商引资亦会引发一系列的问题。

首先，既然大型企业可以被政策吸引至此处，那它们也会被吸引至别处。产业企业的这种流动性本身和城市所需的稳定性相违背。为了吸引企业，城市会开出比原所在城市更优惠的政策，而原所在城市为了挽留企业，可能也会给出更优惠的政策。这样一来，大型企业既可以用别的城市的政策作为要挟来降低继续留存的成本，又可以在需要迁徙时降低迁出成本，真正成了永远的赢家。

其次，产业的区位选择是随着区域乃至全球经济发展方向而变动的。比如对劳动密集型产业这种“候鸟产业”来说，如果城市所在的区域总体人力成本上升，那么其必然会发生迁移，这是地方政府的优惠政策阻止不了的。一旦产业迁出时机到来，地方政府所做的所有努力都会付之东流。在20世纪60 年代的美国，芝加哥为了留住钢铁工业，“城市政府作出了可以作出的一切让步，提出了可以提出的一切优惠，但是钢铁工业在美国还是无可挽回的衰退了。芝加哥近15 万个钢铁工业、重工业的工作岗位，现在成为零个。”②

最后，招商引资本身并没有创造新的企业，也没有创造新的投资需求，仅仅是改变了企业决策的区位选择。这种招商引资仅增加了区域间的政策竞争，甚至同一个城市里的自我消耗。

4.城市战略的反思

城市作为人口聚集的区域，其本身可以看作市民利益的集合体。而如此多的城市或利益集合体聚集在区域中，城市间的竞争便是不可避免的。不可否认，城市战略规划在城市发展建设中的发挥了重要作用，但地方政府也应该及时反思自己的行为。我们的城市到底需要什么样的“战略”，这是每一位城市战略制定者应该首先考虑的。城市战略规划的制定不应该仅仅考虑如何提高城市竞争力，而更应该考虑如何让市民的生活幸福。而市民如何变得幸福？这至少要包括充足的就业岗位、收入的平稳提升、公平竞争的机会、牢固的社会保障、良好的生态环境和完善的基础设施这六个方面。一个完整的城市战略除了增加城市的外在竞争力，也应该提升内在质量。而如何保障这样一种战略能够正确实施，应该是更值得我们深思的问题。（作者单位：首都经济贸易大学）

注解：

①张庭伟.对全球化的误解以及经营城市的误区[J].规划研究.2003（08）

②张庭伟.对全球化的误解以及经营城市的误区[J].规划研究.2003（08）