创新制度安排 化解农地流转纠纷

龚丽娟 洪名勇

摘要：随着农地流转规模的不断扩大，农地流转纠纷也随之增加。从制度经济学的视角来看，农地流转纠纷之所发生，其原因在于：流转产权界定不完全、流转契约不完全性、口头契约的弱约束力和不守信用。促进农地顺利流转，应在培育人们的产权观念、完善农地流转契约和培育人们的守信精神上下功夫。

关键词：农地流转纠纷;制度安排失效;创新制度安排

随着农地流转规模的扩大和农地流转频率的增加，农地流转过程中的纠纷也随之增加。在这种背景之下，农地流转纠纷不仅成为政府有关部门的一项重要工作，而且也开始成为理论界探讨一个重要课题。为促进农地有序流转，2014年11月20日中办和国办发布了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，《意见》不仅是贯彻党的十八届三中全会关于农地制度改革的重要体现，而且还是2014年中央1号文件关于推进农地有序流转的具体落实。从目前学术界对农地流转纠纷分析的探讨来看，多数学者只看到纠纷产生的表面现象，而没有深入分析其原因。本文拟从制度经济学的视角，深入分析农地流转纠纷产生的制度根源，并从制度创新的视角，提出化解农地流转纠纷的对策与建议。

一、一个现象：农地流转纠纷不断增加

（一）农地纠纷：基于典型地区的分析

苏州不仅是我国农地制度改革的试验区之一，而且随着非产业的发展和城市化进行的加快，苏州不仅土地流转加速度，而且农地流转纠纷不断增加。对此，《兴明日报》2013年曾报道说：2011年苏州太仓法院受理的农地流转纠纷案件只有12件，而2012年激增至159件，两年期间法院受理的农地流转纠纷增加147件，增长12.25倍。据农业部《农村经济经营管理统计资料》提供的数据来看，2010年至2013年天津农地流转纠纷由27件增加至137件，增加107件，農地流转纠纷增长3.96倍;内蒙古农地流转纠纷由2010年的676件上升至2013年的1382件，增加706件，增长1.04倍。在江西，农地流转纠纷也非常快的速度增长，刘洪芳，石青等对江西法院受理的农地流纠纷进行了分析。2010年法院新收农地流转纠纷247件，2011年增加至328件，增加81件，增长32.79%;2012年新收农地流转纠纷达到346件，比2010年增加99件，增长40.08%;比2011年增加18件，增长5.49%。

（二）农地流转纠纷：基于统计数据的分析

从国家有关部门，公布的统计数据来看，农民流转纠纷不仅发生在个别地区，已经成为一种普遍现象。图1对我国2009年以来农地流转纠纷的发生情况进行了描述，从全国农地流转纠纷的情况来看，2010年农地流转纠纷为64428件，2013年增加至74314件，增加8152件，增长12.32%。从农地流转纠纷发生的主体来看，发生于农户之间的纠纷2010年为47782件，2013年达到56175件，增加5732件，增长11.36%;发生于村组之间的纠纷2010年为9933件，2013年为10153件，增加856件，增长9.21%;发生于农户与其它主体之间的纠纷2010年为6713件，2013年为7986件，增加1564件，增长24.35%。表1东部、中部和西部地区纠纷增长情况进行了描述，从表1可以看出，2010至2013年东部、中部和西部农地流转纠纷分别增加2294件、593件和6996件，分别增长13.67%、2.73%和27.02%，其中西部地区增长最快，东部地区次之，中部地区最慢。值得注意的是，一些西部省区的增长非常快，例如，在新疆，2010年农地流转纠纷为882件，2013年上升至2053件，短短3年间农地流转纠纷增加1171件，增长1.33倍;贵州农地流转纠纷也由2010年的1631件增加为2013年的2054件，增加423件，增长25.94%。

二、农地流转纠纷产生的深层原因：制度安排失效

从农地流转纠纷的现象看，产生原因是多方面。但从制度经济学的视角来看，农地流转纠纷之所发生在于制度安排的失效，制度安排失效是农地纠纷产生的深层原因：

（一）流转产权界定不完全

在制度经济学家看来，将农地流转双方联系在一起的是契约。一般地，在有关主体进行农地流转时，一般会签订农地流转契约，而在契约中会对流转双方的产权进行规定。这种产权界定不仅划定了双方的权利，而且也界定了双方的行为边界、责任边界和义务边界。但由于未来的不确定性以及产权度量的困难性等原因，使产权常常不能得到完全界定。例如，一个农户将自己的农地流转给另一名农民进行农业生产，转出方的权利是每年获得500元的租金，转入方的产权是根据市场需求进行农业生产，并获得支付租金以及生产成本之后的农业剩余。假设租赁期限约定为10年，并且在10之内租金不变。转入农户获得土地之后进行了结构调整，进行特色农业种植，并且生产的特色农产品价格不断上升。但由于流转契约没有约定转入农户是否有进行结构的产权，那么农地流转双方可能就由于农地流转之后种植什么、土地如何利用等方面产生纠纷。

（二）流转契约不完全性

在诺贝尔经济学家得主科斯，以及著名制度经济学哈特、巴泽尔等人看来，交易双方一般是不可能签订完全契约的。其原因在于：一是由于有限理性的存在，使交易双方中的任何一方都不可能完全从理性视角思考问题。二是知识的有限性，在农地流转过程中，不管是转出方，还是农地转入方;不管是对于契约的知识，还是对法律体系的知识，或者对未来市场变化的知识都是有限的。有限的知识不仅决定了每个农户不可能预知未来之全部，而且也没有办法将农地流转双方的权利、义务在流转契约中完全写清楚。因此，即使是一份自己认为非常完善的契约，在契约履约过程中，我们经常发现契约同样是不完全的。而契约的不完全，正是纠纷产生的根源之一。就我们多年对贵州农村土地流转契约的调查来看，不仅流转双方之间契约的口头为主，口头契约的内容相当简单，主要内容为农地的流转期限、租金形式（实物租金或者货币租金）、租金多少、租金支付时间、转让后的土地用途等。不完全的流转契约给流转双方如何理解流转契约约定留下较大的空间，对流转契约认识及执行契约的不一致，特别是一方的履约超出另一方的容忍限度之后，就可能产生纠纷。

（三）口头契约的弱约束力

从形式上看，农地流转契约可以分为书面契约和口头契约。在农地流转过程中，就农户对流转契约的选择来看 ，由于签订书面契约的成本高于口头契约，多数农户选择了口头契约。从贵州农地流转契约的选择结果看，农地流转口头契约占90%以上。从全国农地流转、契约的签订情况看，2010年签订书面契约流转面积56.74%，没有签订书面契约流转的农地面积占43.26%。我们知道，农地流转口头契约的履约主要靠信任、声誉、道德等机制发挥作用。与法律机制相比，这些机制是一种弱约束机制。这就意味着，口头契约与书面契约相比，其约束力要低，用制度经济学的话来讲，道德约束是有风险的，当道德、信任、声誉不能约束有关主体行为时，就会产生败德行为。正因为农地流转口头契约的弱约束力，才使得一部分农地流转主体不按照契约约定去行事，从而产生农地流转纠纷。

（四）不守信用

在农地流转市场上，约束双方行为的是契约。流转双方不管是选择了口头契约，还是书面契约，都应该按契约行事。由于国家支持政策的变化，例如对种粮食进行补贴、农机具补贴等政策的出台与实施，使从事农业生产的效益不断上升。这样，过去进行了长期流转的出租农户感觉到不划算，就开始私自将土地重新出租，从而产生流转纠纷。这一点，在发达地区尤为明显。因为在这些地区，不少承租的农户都是西部落后地区来的，在2000年之前，由于从事农业生产的低效益，不少当地农户将自己的土地低价出租给外地农户租种，而且不少农户出租土地的期限定为10年以上。但近年来，随着从事农业生产效益的提高，一些出租農户不守信用，私自撕毁契约，将土地再一次转租给他人，从而产生农地流转纠纷。

三、化解农地流转纠纷的对策：创新制度安排

流转纠纷影响了农地顺利流转，化解农地流转纠纷是促进农地有序流转的重要前提。笔者认为，化解农地流转纠纷，关键在创新制度安排，具体而言，应采取以下对策。

（一）清晰明确地界定农地产权

马克思认为，清晰界定的产权是市场经济运行的基础，在市场上进行交易并不是商品这种实物，更重要的是商品背后的产权。现代产权经济学的重要定理，科斯定理也揭示：产权的清晰界定是市场交易的前提。因此，在促进农地的顺利流转，一项基础性的工作就是要对农地产权进行清晰界定，只有这项基础工作做好的，才能推进农地市场的顺利发育，为实现农村资源配置效率的优化奠定基础。

（二）培育人们的产权观念

在市场交易中，从表现现象看，市场交易是物与物之间的交易，或者是物与货币的交易。但这不是市场交易的根本，市场交易不是物的交易，市场交易的实质是产权交易。在农地流转过程中，之所以存在产权界定不完全，虽然原因是多方面的，但其中一个原因就是农地流转双方尤其是农户缺乏产权观念。正是由于产权观念的缺乏，才使人们没有注意自己的产权，没有在流转契约中进行充分的界定，从而使这些没有界定清楚的产权进入“公共领域”，而为后来的流转纠纷埋下隐患。因此，培育人们的产权意识和产权观念是发育农地流转市场的重要一环，而且也是需要我们花比较长的时期去做的一件工作。因为，观念的改变与培育是非常困难的。

（三）完善农地流转契约

从前文的分析中我们发现，契约不完善是产生农地流转纠纷的重要原因。因此，农地流转双方不管是选择口头契约还是书面契约，都应尽可能完善契约内容。尽可能将双主的权利、义务在契约中界定清楚，使农地流转双方的行为尽量按照契约要求去做。

（四）培育人们的守信精神

市场经济不仅需要法律机制来维持其正常运行，更需要非法律机制为基础保障其运行。诚实、守信是市场经济顺利运行的非法律机制，因为守信不仅使一个社会低成本运行，而且守信还是在市场交易中维持合作的基础。如果一个社会经济生活中的人们都不讲信用，都不守信，这个社会运行成本非常高。因此，促进农地顺利流转，必须弘中华民族的传统美德，培育人们的守信精神，从而促进农地流转市场的低成本运行。

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*本文系2015年贵州省软科学项目（黔科合R字[2015]2011-1 号）、贵州省教育厅人文社会科学研究基地项目（JD2013032）、贵州大学文科重点特色学科重大项目（GDZT201504）。

（作者单位：贵州大学管理学院）