行政审批过程中依法行政的困境及解决措施研究

宋芮

[摘要]依法行政，建立法治政府已成为当今的时代主题。行政审批作为一种国家管理行政事务不可缺少的重要制度，对行政审批过程中的依法行政问题的研究将十分必要。本文从行政审批的角度出发，围绕行政审批产生与发展的过程，探讨依法行政审批的现状以及目前面临的困境，并在此基础上提出相应的解决措施，以期对依法行政在行政审批过程中的发展起到一定的推进作用。

[关键词]依法行政；行政审批；解决措施

[DOI]1013939/jcnkizgsc201535087

1行政审批制度的产生及发展

11《行政许可法》实施前的行政审批制度

在计划经济体制时期，国家垄断和控制了几乎所有关系国民经济命脉的生产资源和生产经营领域。计划经济通过自上而下颁发计划控制数字，自下而上编制和呈报计划草案，自上而下批准和下达计划任务的方法实现管理。[1]此时国家主要通过行政指导和命令的方式参与经济活动和实现社会管制，行政审批只存在于极少数的部门和领域。中国的行政审批制度产生于改革开放之后（张康之，2003），但其中大部分审批事项属于计划经济体制的残留或变相存在[2]。改革开放后，计划经济向市场经济的转轨催生了政府管理体制的变革，行政审批行为开始大量出现，行政审批制度得以建立。由于大量审批集中在市场有效活动的空间和领域，随着市场经济的蓬勃发展，以消灭市场、竞争和自由为目的的审批管理制度与新的经济体制发生激烈碰撞，并日渐成为新体制建设的制度障碍，国内亟须进行行政审批制度的改革。自20世纪90年代后期，处在改革开放前沿的深圳、厦门等地率先开始了行政审批制度的改革。2001年9月国务院成立行政审批制度改革工作领导小组，标志着行政审批制度的改革在全国拉开序幕。

12《行政许可法》的制定及其动因

在改革的浪潮之下，我国的行政审批制度不断完善，其中最突出的成果就是制定了《行政许可法》。2003年8月，《中华人民共和国行政许可法》正式出台，它标志着我国的行政审批制度改革迈入了实质性的全面发展阶段。作为一部以单行法典形式体现的规范政府行政审批制度的法律，《行政许可法》在我国法制史上具有重要的意义。

首先，《行政许可法》的出台是多重因素综合作用的结果。2001年12月，中国正式成为世界贸易组织的一员，中国经济从此登上了国际舞台。WTO至此成为相当长时期内中国行政法治改革的主要外部动力。WTO对我国的行政审批提出了要求，即审批项目的合理化、审批程序的透明化、审批手续的便民化以及审批效率的高效化。[3]为了与国际接轨，我国的行政审批制度亟须法律的强制性规范，这种现状促进了《行政许可法》的出台。

其次，由行政审批带来的政府部门设租、寻租的日益严重的腐败现象也是推动行政审批制度走向法制化的原因之一。

2行政审批的执法困境

2004年7月1日《行政许可法》实施后，各省、各地区在审批项目的数量设定、审批程序的精简、审批条件的限定和审批效率的提高等方面都取得了突破。然而，执法困境依然存在。

21法律条文不完善，缺乏具体的执法依据

行政许可是指行政机关根据行政相对人的申请，经依法审查，认定其享有特定权利或自由所应具备的条件或标准的行政程序行为。[4]单从定义来看，就能发现《行政许可法》对行政许可行为的定义过于抽象且宽泛，实践中很多行政行为依据这一定义难以识别和判断是否是行政许可的行为。具体而言，例如，《行政许可法》第12条第3项中的“提供公共服务并且直接关系公共利益的职业、行业”，具体运用到实际中时，究竟哪些职业和行业属于这个范围则不够明确。《行政许可法》只是规范了行政许可某种行政行为，并没有直接涉及行政许可项目的具体内容，从而造成它的法律规制作用十分有限，且在现实中时常面临着被架空的危险。[5]

22行政主体变相执法，法律条文流于形式

《行政许可法》的制定与实施作为我国行政审批制度改革过程中的关键一步，其成效是万众期待的。于是削减行政审批事项一时之间成为部门改革成效的重要指标。在指标的单一目标激励下，有的部门往往把那些寻租效果不大的行政审批项目先砍掉，而那些收费多的行政审批项目，则以种种理由予以保留；有的则采取“抓大放小”“丢卒保车”的办法，只减年检、备案等事项；有的把需要取消的行政审批化整为零，以提高取消项目的比例。最终，行政审批制度改革不仅沦落为一场重数量不重质量的“数字游戏”，而且直接扭曲了行政审批制度改革的实际意义，变成了一种形式化改革模式。

23重审批轻监管，缺乏法定的监督主体

行政审批过于强调审批之前相对人是否符合法定条件的审查，审批事项是否合法，而忽略了通过审批之后对相对人行为的监督管理。这种缺乏事后监管的现象不利于及时对项目执行过程中的违法行为进行制止以避免其产生严重的后果。同时，也不利于及时发现审批事项本身所存在的问题。另外，缺乏严格的监察不利于行政主体规范自身的行为，进而导致寻租现象的泛滥。

3健全依法行政审批的措施

要达到将法治贯穿于行政审批流程始终的目标，无论是从立法上还是执法上都需要继续完善。

31完善立法，建立系统、具体的法律约束机制

《行政许可法》的很多规定中存在着大量不确定的法律概念，其含义都需要进一步解释。在行政审批制度改革过程中出现的行政许可法难以有效规制审批行为、大量行政审批从行政许可中分离出来、无行政许可设定权的机关仍在不断设定新的行政审批项目等现象的原因之一就在于，行政许可法的很多原则规定都缺少统一的、权威性的法律解释。[6]如果能够通过法律解释明确行政许可法的含义与适用范围，将行政审批行为统一到《行政许可法》的调整范围，那么，行政审批项目清理中行政机关自说自话以及行政规范性文件乱设行政审批的问题，在很大程度上就能够得到解决。因此，继续完善《行政许可法》，将具体的行政审批事项分门别类，制定具体的审批标准和流程，细化法律条文将是解决问题的关键。

32监督执法，建立强有力的法律保障行政许可法的贯彻实施

行政许可法的实施力度不够也是目前审批混乱的症结之所在。保障行政许可法的实施，就需要建立超越于行政审批机关的、权威的法律监督机构。这一机构应当有能力对设定行政审批项目的行政规范性文件的合法性进行审查、判断，对于不符合行政许可法规定设定的行政审批项目，有能力督促设定机关纠正，对于设定机关拒绝纠正的，有权提请国务院改变或者撤销，并有权对拒不纠正违法行为的机关与主管人员实施法律制裁。

33创新立法，实现行政审批的高效、公正和廉洁

管理立法的创新对于革新行政审批、推动政府传统管理职能与管理方式的转变十分重要。创新行政审批立法要求行政部门慎重设立行政审批事项，任何一项审批的设立都必须在严格的考察之后落实，且对于该项审批的标准与流程都有明确的规定；其次，要对审批事项进行归类管理。能够合并或者集中的审批事项就应统一处理，一个部门可以解决的审批事项就应集中在该部门审批，一个环节可以完成的事项不应再设定多环节审批。此外，应建立从申请审批到审批监管整个流程的法治规范，从法定依据、申请条件、申请材料、办理流程、审批时限、收费依据及标准、审批决定证件、联系方式及诉求渠道、年检要求、注意事项等内容都做出明确的规定，确保行政审批执行的高效、公正和廉洁。

4结论

行政审批与现代国家的社会政治、经济、文化等各方面事务的管理息息相关，是保障和促进我国经济和社会发展的重要手段。积极推进行政审批制度的法治化发展是我国十多年来行政审批制度改革历程中总结出的最好出路。本文通过总结行政审批法治化道路上遇到的困境提出了相应的解决措施。在今后的研究中，面对不断变化的时事还需要不断的考察和总结，推动我国的行政审批制度在不断发展中更加科学、完善。

参考文献：

[1]苏东斌“制度人”假设：从计划经济到市场经济[M].北京：社会科学文献出版社，2007

[2]朱旭峰，张友浪新时期中国行政审批制度改革：回顾、评析与建议[J].公共管理与政策评论，2014，3（1）.

[3]徐静琳，陈琦华WTO与中国行政审批制度改革[J].上海大学学报（社会科学版），2010，18（2）.

[4]顾爱平行政许可制度改革研究——《行政许可法》实施后的思考[D].苏州：苏州大学，2006

[5]庞晓媚，周剑云，戚冬瑾城市规划行政许可及审批探讨[J].规划管理，2014，30（12）.

[6]王克稳我国行政审批制度的改革及其法律规制[J].法学研究，2014（2）.