从中小文化企业发展困境看我国加快文化产业立法的必要性

余博

一、我国文化产业立法缺位现象

近年来，我国不断强化“文化”在整个经济、社会发展体系中的重要作用，伴随文化产业支柱性地位的确立，文化立法工作不断加以完善。但从内容来看，我国文化产业立法多以行业立法为主导，新型文化产业领域存在空缺，针对广告会展行业、印刷复制行业、动漫游戏行业、新闻广播电影电视行业的法律从数量方面较为欠缺。不同行业之间存在的差异与冲突难以调和，极容易造成行业之间的不对等。同时，在整个立法体系中，也存在整体失衡问题，即“国家立法少，部门规章多;基本法律少，单行法规多;管理规范多，权利保障少”。缺乏整体性规划，各个法律之间的衔接和照应或多或少缺乏科学性。

目前，在我国现有法律法规中，缺少一部文化产业总领性的行业规范及基本法。在《宪法》中出现对“文化”的22次涉及，但并没有对文化产业进行定性，更无产业规范或纲领，因此参考价值极低。文化产业作为新兴的支柱产业，具有不同于其他产业的特殊性，也不能以其他行业的发展经验或已有规范作为模板使用。关于文化产业的定性、范畴、管理、政策、权利、义务等，都需要一个宏观性的法律规范，而我国并没有一部《文化产业促进法》对产业背景及相关涉及领域进行整体性推进。

通过对全国各地文化产业立法情况的梳理，可发现绝大多数大型城市、较大城市均有文化市场、文化领域的相关条例规范，如《北京市促进文化创意产业发展的若干政策》《四川省文化市场管理条例》《陕西省文化市场管理条例》《浙江省文化市场管理条例》等，但地方性文化产业法律法规由于缺乏总领性指导，以及地域文化产业发展的不平衡不对等，容易产生偏差与不规范。此外，现有的地方性文化产业立法阶位较低，很多都是地方性规范文件，缺乏行政法规的立法形式，从而使整个文化产业立法的法律效力较低。

总体而言，国际与国内对文化产业的界定不一，文化产业与相关产业法律结合不到位，文化产业的新兴特质以及行业的不稳定性特点，都在一定程度上阻碍了文化产业立法的系统性、专业性和可持续性，给文化产业立法带来诸多困难。

二、我国中小文化企业发展问题分析

1.法律与政策体系不完善

我国文化产业由于起步较晚，内部结构还不稳定，行业基本法律的缺失，导致某些领域的内部管理处于空白和交叉状态，缺乏系统、清晰、规范的法律条例。根据市场调查发现，动漫制作、网络游戏制作、B2B服务、电子阅读、电子商务、影视制作、网络招聘等文化产业行业门类，目前我国涉及的法律法规只有《著作权法》《广告法》等，而且数目相当少，大部分文化创意企业都亟须可行性较高、实用性较强的法律规范。北京真水月华文化传播有限公司负责人指出，目前，企业直属管理部门不清晰，办理相关事宜面对的政府对接部门较多，行业内的优惠政策信息来源很难找到一个统一的平台窗口，企业获取信息的途径不清晰。文化产业立法和管理体系的不完善，最终导致本已处于相对劣势地位的民营文化企业受到保护的空间进一步缩小。

民营中小文化企业的发展除面临文化立法的缺失以外，还面临着产业政策较多、法律法规较少的尴尬局面，由于行政规定和管理条例的管理效应与法律法规各有侧重，因而难以完全取代立法。如新闻出版行业，随着新媒体、数字化的发展，民营中小电子阅读企业亟须具有针对性的法律法规。北京丹鼎四海文化传播有限公司运营部总监提出，希望国家可以针对数字化阅读制定更多专业化的法律法规，尤其对税赋进行合理界定，对电子读物的稿酬建立国家统一税收标准，规范电子产品市场秩序。法律位阶不同，致使很多管理条例或政策在制定过程中缺乏充分的论证和科学评估，没有能设身处地站在中小企业立场上，使中小企业的声音难以得到重视，无法真正得到法律政策的荫护。

同时，法律法规在执行阶段缺乏有效的反馈，即监督、检查、评价和问责机制的缺乏使法律法规难以落到实处。在调查中，北京神奇时代网络有限公司财务总监指出，由于《消费者权益保护法》《物价法》等法规对网络游戏缺少完善的监管，导致玩家的无效投诉给企业造成巨大的人力和财力浪费，相应的企业成本也大幅增加，致使企业利润严重缩水，民营企业无法通过政策享有应得的扶持。

2.知识产权保护机制缺失

在我国，现有的知识产权体系还没有形成与当今文化创意经济相匹配的法律体系，企业在保护自身利益的前提下，较难获得一个有效的维权途径，同时法律对一些创新思维的认证尚属空白，在思路没有转化为产品之前没有相关的法律法规，而这些思路在产业市场中往往已经散播，却不能得到产权体系支持，造成创意的流失和被复制，严重损害了原创者的创作热情和创作水平。2013年《知识产权保护社会满意度调查报告》显示，2013年中国内地知识产权保护社会满意度总体得分为64.96分，较2012年提高了1.27分，但仍处于及格水平。2013年度的执法工作满意度得分仅为58.45分，知识产权执法日益成为知识产权保护工作的重点。

我国知识产权立法疏漏以及管理不力给知识产权注册带来了诸多困难，一定程度上造成了我国文化市场盗版、侵权现象屡屡发生。调研过程中，8画动画公司设计总监指出，目前动画行业没有详细的分级制度，导致剧本和创意受到很大程度的制约。企业原创版权注册费用较高，手续很烦琐，时间长，缺少专业公司帮助代办，并且代办企业在执行过程中的相关法律法规不完善，缺少相应的导示，极易导致出现问题后因补充材料不及时造成时间成本的增加。同时，色影无忌网站市场总监也指出，版权注册的局限性很大，如在北京注册，需要有北京的身份证和户口，版权注册后也没有系统联网，在不同城市使用还需要二次或多次注册。如果出现维权问题，版权维护的成本更高，而且通过法律程序后获得的赔偿往往比维权成本还低。北京神奇时代网络有限公司研发部总监进一步指出，网络游戏研发属于文化创造力的产物，但目前我国知识产权立法并未将游戏中的“情节”“角色”等纳入保护范围，在游戏情节、角色等被其他制作者效仿之后，企业很难根据有效的法律提出充分的证据。大量知识产权维权行动出现在事发之后，从侧面反映了知识产权保护的预见性较差，企业也难以依据现有的立法对产品进行较为全方位的保护与认证。

在我国文化产业管理制度中，民营企业受到影响最大的是知识产权集体管理制度，但民营企业进行单独维权的能力较弱，很希望通过专业化的知识产权管理组织进行维权咨询工作，或聘用知识产权维护团队实现各项知识产权利益。我国目前的知识产权管理制度，如著作权集体管理制度仍属于政府主导，体现了集体管理组织的垄断性，缺乏对市场资源配置的原始性和竞争性。

3.投融资针对性服务不健全

银行信贷是企业获得融资的主要渠道，但当下信贷立法的针对性服务并不健全，阻碍了企业的运营，而这种不健全与银行机制、企业自身、产业环境以及制度背景息息相关。

从银行角度来看，信息不对称成为影响中小文化企业信贷服务的关键。文化产业作为新兴产业，银行在贷款前往往难以全面了解贷款申请企业的风险状况，由于信息的高度不对称，利率的风险补偿非常高。面对高利率，往往只有风险较大的企业希望获得贷款，而风险较低的借款企业往往因此放弃借款申请，逆向选择随之产生。在贷款后，部分企业为了获得高收益，可能会改变贷款用途转向高风险项目，银行将面临较大的道德风险。出于上述原因，商业银行在对文化企业开展信贷业务时，一般采取谨慎原则。此外，文化企业的市场价值难以准确评估，许多中小文化企业除自身资产规模较小外，可用于抵押的有形资产也非常有限，这对文化企业的信贷融资造成很大障碍。与此同时，文化企业所拥有的大量文化创意和知识产权等无形资产，也面临市场价值难以准确评估的难题。举贤网人力资源总监指出，民营中小网络招聘企业属于轻资产企业，有效价值集中在版权与知识产权方面，但金融融资对文化资产的评估体系不完善，缺少相应的法律法规，导致网络招聘企业面临融资困难的问题。

从企业自身来看，文化企业与传统的工业企业相比，大多具有以无形资产为主的资产结构轻型化特点，其核心资产主要是知识产权、版权和收费权，缺少土地、厂房等能做抵押的固定资产，抵押担保能力不足。此外，绝大多数中小文化企业成立时间短，尚未形成规范的内部管理机制，多数中小文化企业不会聘请专业独立机构进行财务审核，内部管理的不透明和不健全，使其较难获得信贷融资。

在产业环境方面，文化企业前期投入大、生产周期长，投资者面临较大的潜在投资风险。以电影《阿凡达》为例，该片投资5亿美元，拍摄制作过程长达12年，策划、创作、后期制作占据了生产过程的大部分时间，如果作品不能完工，投资者将血本无归。同时，文化创意产品主要以符号体现其价值，与新技术产品相比更容易被仿制，创意的易复制性严重威胁正常的投资回报。

在制度背景方面，由于文化企业的特殊性，投融资体制机制很不稳定。2009年国务院颁布了《文化产业振兴规划》，提出“文化产业是市场经济条件下繁荣发展社会主义文化的重要载体”，文化产业的发展要“坚持把社会效益放在首位，努力实现社会效益和经济效益的统一”。我国文化产业的市场属性得到了一定程度的认可，但意识形态和文化安全的考量仍是审核的主基调。由于制度性原因，在我国文化产业领域，行政作用和市场力量纠结共生，尤其体现在作为宣传喉舌的传统主流媒体方面，而媒介渠道又是文化产业链中关键性的环节，是文化创意内容实现市场价值的基本途径，这种制度性的产业缺陷，一方面对整个文化产业的盈利模式造成深刻制约，另一方面也会导致资本市场面临不可控制的各种系统性风险。调研中发现，目前30%～40%的影视作品因为没有通过政审而难以收回成本。

三、我国文化产业立法的必要性分析

1.文化产业立法是我国积极贯彻依法治国方略的重要体现

目前我国政治形势相对稳定，经济发展也飞速推进，人民生活物质水平有所提高，文化需求逐年上涨，依法治国已有了显而易见的成就，蕴藏着巨大的潜力。习近平总书记在四中全会上也指出，传达学习好、贯彻落实好党的十八届四中全会依法治国精神，是当前和今后一个时期全国司法行政系统的重大政治任务。在未来的发展中，对文化产业的侧重已提升至支柱的地位，在面对政治基础和法律基础发展势态良好的局面之下，对文化产业进行法律规范和立法管理是义不容辞的使命。

2.文化产业立法是我国保证产业可持续发展的先决条件

根据国际经验，欧美日韩等文化产业大国皆具备较完善的文化产业法律法规体系，如韩国在文化产业促进法等一系列基本法律的基础上还制定了各部门的相应法律，韩国文化产业之所以发达，与有力而周全的文化产业立法密不可分。我国自改革开放以来，不断制定和完善产业法律系统，但作为新兴支柱产业，文化立法明显不足以支撑文化产业庞大而愈发迅速的发展，缺乏针对文化产业主体的全力保障以及促进其发展和为其服务的法律法规。法律的薄弱环节促使《文化产业促进法》的早日制订成形，从政策、金融、税收、资产、人才等方面进行配置与管理，对民营文化企业进行具体的导向与发展指引，提高政策的法律效力和约束力，体现出政府对促进文化产业各项工作逐步推进的坚定决心和明确态度。

3.文化产业立法是我国规范、引导文化市场发展方向的重要力量

文化产业与传统产业相比，不仅能推动经济发展，还在明确社会主义方向，引领民族精神建设等工作上具有指导作用。文化与意识形态相关联，我国文化市场的发展程度相较其他发达国家或文化强国仍然具有不确定性，在建设过程中不可避免地会接触到阻碍因素。如面对拜金主义、享乐主义等不良社会思潮，不免个别会违背社会主旋律，只追求经济效益，忽视了社会效益。这些行为轻则违背了文化产品健康生产的原则，重则有损社会精神建设的良性发展，甚至突破道德底线，对社会文化造成极其不好的影响。因此，文化市场的发展方向、目标、原则需要明确的法律来定性。《文化产业促进法》作为宏观的基本法律是加强和引导文化市场正确方向的重要力量。

4.文化产业立法是我国完善法律体系中的重要环节

目前我国文化产业不断发展出台了一些针对具体领域的法规政策，但从整体来看，我国文化产业并没有完整统一的法律系统，难以跟上现阶段文化产业蓬勃发展的步伐。党的十八大再次指出了完善中国特色社会主义法律体系的重大意义，习近平强调必须以科学的理论做指导，继续完善以宪法为统帅的中国特色社会主义法律体系。根据前文对我国文化立法现状的分析，我国从根本大法《宪法》中就没有对文化产业做准确的界定，足以说明文化产业立法的缺位。我国法律体系建设需要从根本上解决有法可依的问题，强化文化产业立法，是我国自上而下构建完善、统一法律体系的重要环节，对加快推进依法治国、建设社会主义法治国家具有重要意义。

四、小结

构建可持续性发展的文化产业体系需要多方面的努力，文化立法是不容小觑的一部分。伴随文化产业在我国经济建设中的大力发展，中小文化企业的主力军作用日益明显。基于文化立法缺位所引发的一系列企业发展困境，也为我国文化立法提出了新的发展要求。我国亟须制订《文化产业促进法》，以加强文化立法向多方位、多层次、系统性的方向发展。完善《文化产业促进法》的立法工作是保证文化产业健康、可持续发展的重要保障，也是文化产业发展到一定阶段的必然要求。

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（作者单位：北京印刷学院）