我国公用移动通信基站管理现状及建议

【摘要】 公用移动通信基站是新时期城市经济社会发展的战略性公共基础设施，在移动互联网高速发展的时代背景下，我国基站管理机制并不健全，存在着较多难点与问题。通过详细梳理全国及典型省份基站管理政策法规，分析运营商基站管理中遇到的难题，提出针对我国基站管理的对策建议。

【关键词】 基站 政策法规 基站规划 电磁辐射公用移动通信基站（以下简称基站）是指在一定的无线电覆盖区域中，通过移动通信交换中心，与移动电话终端之间进行信息传递的无线电收发信电台及其附属设施。一方面，基站是满足公众移动通信需求、保障国家安全、人民生命财产安全的重要基础设施。另一方面，截至2013年底，全国移动电话用户数已达到12.29亿人，全年移动通信业务收入8747.9亿元[1]，基站成为我国信息化发展，经济发展的重要保障。

国务院“宽带中国”战略（国发〔2013〕31号）中提出“宽带网络是新时期我国经济社会发展的战略性公共基础设施，发展宽带网络对拉动有效投资和促进信息消费、推进发展方式转变和小康社会建设具有重要支撑作用。”表明了基站作为宽带无线接入基础设施的重要地位。在移动互联网高速发展的时代背景下，我国基站管理机制并不健全，存在着较多难点与问题，因此分析我国基站管理现状，针对现有问题提出相应建议对我国信息通信产业发展具有重要的现实意义。

一、基站管理政策法规梳理

我国三大运营商：中国移动、中国联通和中国电信是基站建设的责任主体，每年运营商会根据自身网络和业务发展需要，编写未来三年的滚动规划，开展基站投资建设工作。政府部门对于基站管理目前主要涉及三个部门：台站执照发放由无线电管理局负责，行业监管由通信管理局负责，环评审批由环保局负责。

基站属于台站的一种，1993年至2014年期间，国家针对无线台站设置出台了一些规定，但针对基站的设置管理只在2005年出台的《关于蜂窝无线电通信基站设置使用管理有关问题的通知》中有专门规定，该通知具体规定了基站申请审批、使用变更、撤销停用、地区协调、干扰检测等内容。

其他法律法规中涉及台站管理的内容如下：一、1993年《无线电管理条例》第三章“无线电台（站）的设置和使用”涉及了对台站管理的相关规定。二、2004年《行政许可法》指明无线电台（站）执照是行政许可证件的一种，应当符合《行政许可法》中对申请受理、期限、变更延续等规定。三、2009年《无线电台执照管理规定》明确了无线电台执照核发机构、发照流程和有效期等管理规定。四、2014年《无线电管理条例》正在修改过程中，有望对台站的申请条件、许可流程、选址布局等进行细化规定同时强调电磁环境监测、评估制度和信息公开等。

总的来说基站从选址到维护缺少有针对性的法律规范指引，有关政府职能部门也对基站少有指导和管理，更没有对基站选址的法律认可。基站完全由运营商自行选址建设，导致社会和公众对基站选址和建设的合法性产生质疑。同时，由于没有明确的建设审批流程，对于需要建在城市绿化带、道路等公共区域的基站，运营商通常是采取与维护、养护队伍签订合同的方式解决占地问题，基站的合法性得不到公共区域对应的行政主管部门认可。所以，地方政府为了从立法角度解决基站管理难题，纷纷出台地方性法律规章。

上海市政府在2001年颁布实施了《上海市公用移动通信基站设置管理办法》（上海市人民政府令第104号，2001年7月5日）。随后又相继发布了《上海市公用移动通信基站设置管理办法实施细则》（沪信息委法[2005]281号，2005年10月11日发布）、《上海市无线电管理办法》（2010年4月22日上海市人民政府令第43号），对基站选址、建设又做了进一步的规定。其中《上海市公用移动通信基站设置管理办法实施细则》于2014年又进行了修编。

湖北省人民政府于2004年11月8日颁布了第271号省人民政府令《湖北省公众移动通信系统基站管理办法》。明确基站是城市基础设施的法律地位，规定基站站址资源的开放原则，将基站建设纳入城市建设规范，阐明共址基站和集约化基站的建设方法。云南省工业和信息化委（省无线电管理办公室）组织编制形成了《云南省无线通信网络建设管理办法》，并于2014年3月1日起实施。明确了政府及其主管部门的职责，明确了无线移动通信网络发展规划制度，明确了基站选址、网络建设用地、共建共享要求。此外，包括山东省、河南省、福建省、深圳市等多个省市相继出台了基站设置管理的地方性法规或规章。

二、运营商基站管理难题

运营商在进行基站管理时，面临政府监管和公众投诉两方面压力，难题主要集中在基站规划、基站选址、基站审批和基站辐射等方面。

首要问题是在基站规划时，缺乏政府的有序规划引导。目前，基站的规划建设通常是由运营商按照自身的需求制定的，没有政府部门牵头统筹来编制基站站址布局专项规划，无法将基站纳入城市的总体规划中，导致基站规划与城市整体规划、区域规划脱节。在没有政府部门编制的规划指导下，由于运营商自编的规划缺少社会公信力，基站选址的合法合理性受到社会广泛质疑。

另外目前公共区域建设的基站合法性严重不足，运营商在城市绿化带、道路等公共区域建设基站时无明确的申请审批部门，运营商无法取得相应审批部门许可，仅与绿地养护队或其他非正式组织签订合同，使得基站没有合法手续，导致基站建成后相关部门可以以非法建设的理由将其拆除。同时，对于基站审批流程相对不明确、时效性较差，如环保局的环境影响评价审批时限为30个工作日，但这个工作时长与各运营商实际建站的时间需求无法匹配。运营商为了有效、快速建设基站，法律意识相对淡薄，存在“边建边报、未报先建、多建少报”的现象。

基站辐射问题也是导致基站建设、运维困难的主要难题之一。目前公众对电磁污染的担忧日益加深，电磁污染一直以来都是社会难以说清的问题，尤其对于住宅小区、医院、中小学校、幼儿园等特殊场景的电磁污染更是人们关注的焦点。在没有明确研究结论的前提下，网络中关于电磁污染的错误宣传，使得人们对电磁污染的认识更加偏颇。对于电磁污染的恐惧加深了普通市民对于基站建设的抵触情绪，加剧了公众私自破坏基站，逼迁基站行为的发生。

三、基站管理建议

建议一：强调基站战略性公共基础设施地位，将基站建设纳入城市总体规划。基站是新时期城市经济社会发展的战略性公共基础设施，导致基站建设选址难，建设难的根本问题是因为政府部门没有统筹基站建设规划。建议由地方无线电管理局或通信管理局牵头，将基站建设纳入城市建设总体规划，遵循共建共享、合理布局、标准统一的原则完成基站规划工作。

建议二：明确公共区域基站设置申请审批程序，弥补基站管理法律空白。针对在园林绿地、道路两侧等公共区域建设的基站，出台对应的管理办法，建议明确由地方无线电管理局牵头与规划、园林绿化、公路管理部门形成联合工作小组，对涉及占用公共用地的基站进行审批。

建议三：约束运营商基站建设行为，落实其主体责任。要求运营商按照规定进行相关审批，不得随意进行基站建设。在基站建设时要求共建共享，保证施工安全，减少对公众的影响并做好基站景观美化的工作。要求运营商加强基站日常管理和维护工作，保证基站符合国家相关技术规范要求，保障基站安全和正常运营。在基站停用或拆除时，妥善做好原基站及其附属设施占用区域的恢复工作。

建议四：引导公众合理认知基站辐射，禁止私自破坏、逼迁合法基站。建议加强正面宣传，通过科普手册、电视教育、网络宣传等方式向公众解释基站造成的电磁污染极小、对周围环境几乎没有影响。同时，禁止任何组织和个人破坏依法设置的基站，干扰基站运行。

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