科研事业单位财政专项支出绩效评价理论分析及问题研究

魏恒强 李晓凤 刘晓波

摘 要：财政专项资金是指各级政府为完成特定的经济社会发展目标所安排的具有专门用途的财政性资金，多为公益性的以政府主导的政策性资金，这种资金都会要求进行独立核算，专款专用。财政专项资金绩效评价，是指财政部门和预算部门根据设定的绩效目标，运用科学合理的绩效指标、评价标准和评价方法，对财政专项支出进行的综合性考核与评价。科研事业单位的财政专项支出作为财政专项支出的一个分支，在相关理论和实际运行中具有其独特性质。

关键词：科研事业单位 财政专项 绩效评价 现状

中图分类号：F810.41

文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2015）04-028-02

一、科研事业单位财政专项支出绩效评价理论

1.科研活动。根据联合国教科文组织的定义，科研活动是一项系统化的活动，它主要作用于自然、社会及人文科学领域，与科技知识的产生、发展、传播和应用相关。科技活动主要包括三大类：科学研究与实验发展、科技成果转化及应用、科技服务。科学研究与试验发展是一类系统性和创造性的工作，它的目的是为了增加知识总量，以及运用这些知识创造新应用；科技成果转化及应用是一种技术性活动，目的是为了将研究与发展活动的成果，转化为现实的生产能力；而科技服务的定义则较为宽泛，与研究与发展有关，并且有助于科学技术知识的产生、发展、传播和应用的活动都可称为科技服务。

2.科研事业单位财政专项支出的内涵。科研事业财政专项资金，是政府为支持科研活动的开展所给予的资金投入。我国政府用于科研活动支出的财政资金按用途通常分为科学技术三项费、科学技术基本费、科学技术基建工程费、其他科研相关的事业费等。财政专项支出补助由上级财政或同级财政拨付，有些项目还需要单位配套资金，资金的使用要遵循法律法规和专项资金管理的要求，做到合理高效的支出。

3.科研事业单位财政专项支出绩效评价的理论特质。科研事业单位财政专项支出绩效评价是要对其经济性、效率性和有效性以及所达到的社会效益进行综合评定，这是财政专项支出绩效评价的理论基石，也是财政专项支出绩效评价的基本原则。

（1）在研究方法方面，绩效评价可从定量研究和定性研究两方面来研究。在取得绩效评价结论时，可以量化的数值或者比例（即定量指标）来表示，而有的根本无法量化，通常用定性语言描述优劣。在财政支出绩效评价过程中，效益、效果和效率三要素经常出现，然而在本质上与财政支出绩效并无实质差别。

（2）在表现形式方面，财政专项支出绩效涉及社会、政治和经济等几个方面。因此，财政专项支出的活动和科研事业财政专项支出活动的根本区别在于讲求政治绩效还是社会绩效。以政府为主导的财政支出主要是为政府履行其职能而必须履行的责任，所以财政支出绩效评价更注重政治绩效和社会绩效，而经济绩效是辅助的。

（3）在衡量尺度方面，财政专项支出绩效可从实物和价值这两个层面去解析，因此财政专项支出绩效评价目标具有多元性，然而从其具有的社会属性来看又存在质与量的不确定性和不可计量性。科研事业单位财政专项支出绩效评价是完善财政管理的重要内容，是财政专项支出管理的深化，也是财政工作重要的发展方向。

二、我国科研事业单位财政专项支出的绩效评价工作进展

我国科研事业单位财政专项支出始终把绩效评价作为核心，把绩效评价的结果作为提高和强化财政资金管理、提高资源使用效益的基本依据。在当今经济条件下，我国科研事业单位承担的财政专项比较多，相应的资金量的规模较大，因此开展科研事业单财政专项资金评价具有重要的积极意义。

目前我国对财政专项支出的绩效评价的研究趋势都是借鉴西方的先进经验，科研事业单位作为财政专项支出范围内的一个分支，则重点在于要设计我国多层面、立体的绩效评价指标体系，以及建立科学合理的评价标准。这些经验为其他省市地区开展科研事业单位财政专项支出绩效评价工作提供了良好的借鉴，同时也为我国科研事业单位财政专项支出考评工作的进一步发展打下了良好的基础。对我国科研事业单位财政专项支出工作的开展有着重要的意义。

1.优化资源配置，强化绩效管理体系。伴随着改革开放的步伐加快，也随着具有中国特色的市场经济体制的逐步建立，不断完善我国的分税制财政管理体制，构建稳定的财政收入增长机制，是我国的财政管理改革步入以财政支出管理改革为重心的新阶段。在实际的经济运行中，为确保履行财政职能，就务必用科学高效的管理体制对公共资源进行合理的分配和使用，资源配置效率的问题，也是财政支出绩效评价的理论基点。对财政专项支出绩效评价的目的就是要关注政府对公共资源的配置是否实现了社会福利与社会公平的最大化。对科研事业单位的财政专项支出绩效评价实质上就是国家投入的到科研事业单位资金对经济社会发展做出了多大的贡献，在应用型技术方面和科学理论方面是否有所创新。使财政对所投入的资金有一个全方位的认识，有利于以后对资金资源的合理配置。

2.助推财政管理体制改革及事业单位改革。通过开展科研事业单位财政专项支出绩效评价，获得大量绩效评价结果的反馈，通过分析和评价，进一步完善和调整有关财政方针政策，提升公共财政投资决策能力和水平。特别是专项资金使用单位的真实意见，对纳税人满意度也得到了充分的體现，有利于对现有财政专项资金分配，也有利于对财政管理与考核体制的更加完善。借助专项资金绩效评价的约束，提高资金配置的高效性，提高财政专项资金的利用效率，改善财政专项支出效能。建立一个目标明确、预算科学、分配合理、执行顺畅以及监督有效的财政管理体制。对科研实力比较强，创收能力较为充裕的事业单位，可进行改制；对科研实力比较强，公益性较强的单位继续保留；对科研能力较弱，创收能力不太强单位实行差额管理。

三、我国科研事业单位财政专项支出的绩效评价亟待解决的问题

1.缺乏法律法规和制度保障。在现阶段，我国科研事业单位的财政专项支出绩效评价作为项目管理的一部分还处于起步阶段，绩效考核阶段的工作通常是应付检查。作为项目的审批单位一般是要求申报单位在项目管理方面要有完善的内部控制。项目的承担单位为了获得项目就会粗放地进行资金管理，很少按照财政的要求，就项目资金管理制定详细的、规范的管理措施。也就不能从政策和法规方面对绩效评价加以规范和保障，因此需要从立法的高度对绩效评价予以明确。

2.缺乏科学的指标管理体系。科研事业单位是承担国家专项任务，依托自己的科研实力，为国家承担科技创新的重要部门，很多单位尚未制定科学合理规范的绩效评价体系。在财政专项支出的使用过程中，达不到财政要求的效果。科学合理的绩效评价体系能够具有积极的价值导向作用，会使财政专项支出取得一个良好的效果。

3.管理机构不明晰，评价结果不全面。我国对科研事业单位的财政专项支出绩效评价依托政府各个部门进行，如省农业厅、科技厅和财政厅等可以对项目进行管理，没有建立一个有权威的财政专项支出绩效评价的综合管理机构。现有评价机构各个部门对财政专项支出的绩效评价的指标不统一，方法和组织程序差异大，导致财政支出绩效评价结果差异较大，可比性差，无法保证评价结果客观性的科学性，无法从根本上对财政资金进行高效的配置，导致资源配置效率低下。

4.绩效评价基础资料缺失，收集困难。从现在科研项目的流程来看，从项目的申报、批复、执行和验收的过程中，作为单位的财务人员没有参与其中，对项目不够了解，对项目支出的各个内容不清楚，对一些资料也没有掌握，对预算的编制和决算编制都是对数字进行汇总，难以对数字所反映的项目的真实性做出判断，对经费资料的缺失和不了解造成预决算相差较大的情况。

5.绩效评价缺乏系统性，信息统计体系不健全。目前处理科研事业单位财政专项支出绩效评价的工作还处于一个初级阶段。在项目尚未完毕前，单位会邀请一些专家先对项目进行初验，往往单位会找一批较为熟悉的人员对在进行的项目进行探讨，在项目验收时项目批复部门也会找一批专家对项目进行评价，因此可能存在专家的重叠就不会对初验时的问题再揪住不放，从而失去了对验收的权威性。评价工作在项目结尾的阶段进行，绩效评价缺乏完整性和系统性。

6.绩效评价形式化，评价结果执行差。科研事业单位财政专项支出绩效评价体系仍处于发展阶段，制度尚不完善，评价的结果在项目进行完毕后，项目资金已经消耗殆尽，即使是评价结果不合理也无法进行整改，这是整改意见往往没有被很好地执行的原因。还有就是受集权思想的影响，在评价上过多地受到权力的干扰，灵活主动性差，带有明显的审计特征。最终导致评价结论没有被很好地去执行和改正，问题和责任缺少有效的制約，对绩效评价结果的效力更是大打折扣。

科研事业单位财政专项支出绩效评价是针对事业单位对同级财政级上级财政获得的资金在支出过程中对资金的经济性、效率性和效果性的评价。到目前为止，我国仍然处于对财政专项资金支出绩效评价的初级阶段，存在着较多的问题，需要在实践中不断积累经验，建立完善的科研事业单位财政专项资金支出评价工作的标准和规范，形成可靠的科研项目绩效评价的体系。

参考文献：

[1] 朱志刚.财政支出绩效评价研究[M].北京：中国财政经济出版社，2003

[2] 文新三.财政专项资金绩效评价研究[M].北京：经济科学出版社，2014

[3] 张涛，刘兴云.财务分析与绩效评价研究[M].北京：经济科学出版社，2011

[4] 杨玉霞.中国预算改革及绩效评价[M].北京：北京师范大学出版集团，2011

[5] 白文杰.省级财政支出绩效评价研究[M].浙江，浙江大学出版社，2014

（作者单位：1.山东省海洋资源与环境研究院；2.山东省农业广播电视学校烟台分校；3.山东省海洋资源与环境研究院 山东烟台 264000）

（责编：玉山）