法治：公平与效率平衡标准的确立

摘 要：人类社会的演进和社会政策的调整都是公平与效率关系的平衡过程，解决公平与效率问题，首先要研究判断公平与效率的价值标准，从而进一步把握两者的动态关系。法治本身具有公平和效率的价值，法治能够以理性的态度，构架社会公平与正义价值观；法治可以有效维护社会稳定和社会秩序，有利于提高行政效率和经济效益。从这个意义上说，以法治确立公平与效率关系的标准，平衡和统一两者关系，才是治理的最佳状态。

关键词：公平 效率 法治

中图分类号：

文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2015）04-016-03

法治是国家治理体系现代化的重要表征之一，法治也是善治的基本要求。法治有两层含义，一个是宪法和法律是最高权力，法律是公共政治管理的最高准则，法律面前人人平等；另一个是严格按照法律办事。善治状态下的国家，法律得到尊重，公民权力得到保障，社会效率和经济效率得到最充分的提高，在现代国家治理体系中，这一切都须通过法治来实现。

从某种意义上说，纵观人类社会文明发展的历史，随着生产力的不断进步，每一次社会形态的更替，都带来社会效率极大的提升，更是社会公平质的跃进。但是，在具体历史条件中，任何社会都难以避免公平和效率的不合谐表现：要么偏重公平，效率损害；要么是效率至上，公平缺失。過去和目前的中外历史实践显示，在缺失法治的条件下，来自无限政府和腐化社会的贪婪之手必然导致效率和公平的偏离甚至两者同时丧失，情况发展到严重和极端时，社会就会失衡。因此，在公平与效率关系问题上，需要确立两者的法治标准并充分发挥法治的平衡作用。本文拟从法治角度探讨社会公平与效率问题。

一、法治的基本价值

（一）公平的价值

公平涵盖了政治、道德、经济等多领域的社会学范畴，虽然对其的定义因个人、人群、阶级、国家和社会发展、时代更替而异，但依然存在着得到大多数人认同的基本的公平。恩格斯曾指出：“一切人，或至少是一个国家的一切公民，或一个社会的一切成员，都应当有平等的政治地位和社会地位。”对于公平的理念或公平的看法虽然抽象，公平却一直和人的具体权益紧密结合。在人类历史发展场合中，公平对于社会主体的价值在于解决不同个体间发生冲突的权益矛盾。从动态的角度来看，公平包括全过程中每个环节的公平，依次主要分为：起点公平、程序或规则的公平、结果公平。法治社会追求的公平是一种权利和起点公平、规则和程序公平、结果公平；在法治社会中所为人追求的公平是具体的、相对的、有法律依据并能够得到法律程序保障救济的公平，但不能保证一定能够实现这种公平；法治社会追求的公平是不以破坏法治秩序的方式或者损害他人权利的方式获取的公平。

公平正义是法治的核心价值追求。法治的内在要素是被治者的基本权利得到保障、被治者与治者受到法律的约束是同等的。在西方语境中，法或法律与公平正义具有与生俱来的内在联系，如亚里士多德主张“要使事物合于正义，须有毫无偏私的权衡，法恰恰是这样一个中道的权衡。”“正义否认为了一些人分享更大利益而剥夺另一些人的自由是正当的，不承认许多人享受的较大利益能绰绰有余地补偿强加于少数人的牺牲。”罗尔斯还认为，一个社会无论效率多高，如果它缺乏公正，则我们会认为它不如一个效率较差但比较公正的社会更理想。因为“一个不具坚固的正义基础的法律秩序所依赖的只能是一个岌岌可危的基础”，不管是亚里士多德推崇均衡分配的正义公平还是中国传统知识分子追寻的理想社会的“大同”，在古今中外的现实和历史中，从来都不存在完全理想、彻底公平的社会，只能看到社会秩序相对稳定合理、比较公平和理想的社会状态。

（二）效率的价值

法治不但含有与公平正义、理性自由等相联系的价值特征，而且是把道德意义上不确定的公平正义通过法律予以具体化、条文化、规范化、统一化和标准化的重要制度安排，具有规范性、明确性和可操作性等效率的特征。

效率早已成为现代法律所追求的价值目标的重要组成部分，把效率作为法律分配的义务和权利的标准已经深深融入到现代社会的立法精神中去。比如，及时性原则就是现代国家法律体系的重要组成部分刑事诉讼法追求效率价值的体现。

一个治理良好的公平的社会必然也应当是高效率的社会。国家治理的效率通过法治可以更好地实现。从理论和实践两个方面看，法治比人治更有效和高效。在人治中决策效率很高，但由于个人难以避免的局限性，专断专制的决策方式容易出错，而决策失误是最严重的负效率。

在法治中，决策者依照程序进行科学、民主决策，表面费事费时，但大大减少决策失误的可能性。同时，由于法治社会明晰了人权、物权、侵权、诉讼等一系列法律制度和规范，为经济社会主体确立了制度信心，保障了自由竞争，从而激发了社会活力，可以实现社会总效率持续提高。

二、法治是公平的保障

“法治的基本功能在于保障最低限度的人的基本权利和自由。没有法治就没有基本人权，没有经济自由和财产权、没有公平交易的准则，就没有市场经济。”1978年改革初始时的中国，国民人均收入非常低微，思想上排斥竞争，社会效率低下，强调克服平均主义的大锅饭，实行按劳分配制度，让一部分人通过诚实劳动、合法经营先富起来，为适应市场经济的发展，通过宪法修正案和制定的法律规范，以法治的手段对资源进行配置，增进社会公平，为效率提速。1999 年宪法修正案明确规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。”从法治的角度为市场的发展保驾护航；在市场经济中，依法制约政府公权力的蔓延和经济行为人的行为；在国家主导的分配体系中，十六届五中全会开始强调提高农民收入，2006年起在全国范围内取消农业税，废止了《农业税条例》，破除了农民长期承受的不平等待遇。

法治为有序高效扩大公民政治参与提供有力保障，越来越多的人开始更加自觉行使法律赋予的参与权、选举权和被选举权、监督权和表达权。特别是《村民委员会组织法》实施以来，各地的民主选举、村民议事、村务公开的制度建设不断完善。全国有27个省、自治区、直辖市先后进行了村委会换届选举，约有6亿农民参加了直接选举，参选率高达80%以上，农村的基层民主建设取得了明显的进展。

根据依法治国基本方略和法治中国建设基本任务的要求，十八大报告和十八届三中全会决定特别强调法治的作用和制度化的形式，更加注重發挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用；保障公民的权利平等，任何组织或者个人都不得有超越宪法法律的特权；把权力关进制度的笼子里，一切违反宪法法律的行为都必须予以追究；坚持用制度解决权力腐败和特权不公的问题；运用法治思维和法治方式化解社会矛盾和调节利益关系。

三、法治确定效率标准

效率一般理解为单位时间内生产要素的投入和产出比。投入和产出比越高，效率就高；相反，效率就越低。效率是指所有生产要素在单位时间里的全部产出量。效率的高低程度，既要看单一生产要素的效率，比如资本的效率；还要看多种生产要素的效率，如劳动力、自然资源等要素的共同的综合的效率；更要进一步衡量全社会所有生产要素的总体、长期的效率。在给定投入和技术的条件下，对经济资源作了能带来最大可能的满足程度的利用或经济资源没有被浪费，是“配置效率”的一个简化表达。一个经济达到该境况时，已经不可能通过重组或贸易等手段，既提高某一人的效用或满足程度而又不降低其他人的效用或满足程度。配置效率又称为“帕累托效率”。

市场经济的核心是效率，效率来源于资源配置的基本制度或个人权利的赋予。从一定意义上来说权利可以分为两类：一是消极权利，即人不被别人管理制约的权利，如财产权和人身自由权；二是积极权利，是一种参与和实践某种东西的权利，即人要去做一定事务的权利。如果人们自身财产权受到足够的保护，那人们进行投资发展和消费的积极性就会高涨。在这个视角上，法治是效率的必备条件。2004年宪法修正案第21条规定：“国家保护个体经济、私营经济等非公有制经济的合法的权利和利益。国家鼓励、支持和引导非公有制经济的发展，并对非公有制经济依法实行监督和管理。”市场经济的良性发展都是以法治为前提的，在法治框架下，政府是在不得任意剥夺行为人的财产权和限制其人身自由的前提下，对经济人的经济行为进行干预、对经济效率实施调整的。法治确定的理性的行为方式，对人的行为提供了成本计算标准和预测标准。法治规则下的效率是理性支配下获取的资本效率，客观上促进了公平的实现。

法律规范不但可以协调市场中经济人的行为产生的利益矛盾，消除信息不对称导致的供需失衡；避免市场失灵导致的自然资源、人力资源的浪费，还通过确认和保护国家税收制度，介入收入转移和再分配环节；制定反垄断法律制度以抑制垄断来保护市场竞争的公平和良性发展；通过确立和维护社会金融制度，规范融资市场，保证国家宏观调控的实施，贯彻国家各项货币政策以维护金融体系的平稳。这些法律制度的调控功能调控市场要素，调节人的行为，引导财富，使市场尽最大可能达到“帕累托效率”。

四、法治是公平与效率动态平衡的保障

（一）公平与效率的关系

阿瑟·奥肯认为公平和效率（的冲突）是最需要加以慎重权衡的社会经济问题。当面对两难抉择时，他认为公平和效率双方都有价值，而且在经济生活领域中是对立统一的关系，必要时为了公平可以牺牲效率，或者为了效率也可以牺牲公平，但二者中任何一方对另一方都没有绝对的优先权，无论哪一方的牺牲都必须符合公正的要求。他同时认为，权利和权力不能被金钱购买，必须有详尽的制度和法律来保护权力和权利，并对低收入的人进行补偿性援助。

罗尔斯明确提出正义的两项基本原则：“一项是所有民众必须享受基本的政治、经济和社会权利。另一项是社会和经济的不平等的安排必须是这样的：一不平等应有利于社会最弱势群体的利益；二社会所提供的公职和机会应对所有人开放。”在限定的资源条件下，公平就意味着一部分本来被超公平对待的群体或个体将分出一部分利益给其他原来并没有受到公平对待或根本就未被顾及到的个体，同时也就意味着分配给社会个体的效用和个体所获满足程度因此被降低。但是另外，通过社会公平的增进不但不会损害效率，相反有助于提高效率，效率与公平是完全同向发展的，公平达到的程度决定效率取得的高低，公平产生效率，效率反映公平。给予社会个体超公平的待遇，它必将是高效率甚至是超常效率的；给予它公平的法律规范、行政政策，它会是有效率的；给予它不公平的待遇，它将是低效率甚至会是无效率的；给予它歧视性的待遇，它甚至会产生负效率。

（二）法治是公平与效率的平衡器

公平与效率的关系必须首先考虑满足两个条件，第一是处在人与人的社会关系间；第二是存在于社会实践活动中，即不是一种静态的关系分析，而是一种处在不断变动中的关系研究。动态的人与人之间的关系以及人在社会实践中的活动是在被法治确定了公平与效率的价值标准的调整下进行的，这从根本上提供了解决公平与效率的路径。在追求效率的过程中，从经济人的视角看来，若没有合理正当的规则进行约束，经济人的行为必将无限扩张直到侵犯到他人的利益并触犯公平，此时需要政府角色的介入，而政府的介入不仅需要法律作为最有力的凭据，同时也必须遵循政府权力受到制约的原则，这个凭据和制约就是法治。

以法治对效率、公平动态平衡进行保障，可以产生公平与效率关系的最大化。理想的社会是在具备合理完善的公平的制度和机制条件下，在公平和效率的把握上找到一个相对平衡点，在经济增长的同时尽可能地保障相应层次范围的更多的生产要素得到比较公平地对待，全社会每一个生产要素都能产生出正常的效率，从而使所有的生产要素在整体上达到最高效率。但是，公平与效率两者间的关系很难达到平衡状态。

在1929—1933年西方经济危机中，罗斯福采用凯恩斯主义政策避免了完全依靠市场所带来的一系列弊端，但同时也出现了削弱经济效率的缺陷，如在具备“从摇篮到坟墓”现代福利体系国家出现了具备劳动能力的人愿享用政府救济金而不愿工作的情况，这是另一种新的不公平。效率与公平关系的对立成为资本主义发展模式的主要缺陷。20世纪70年代初开始，欧美各国或多或少地出现“效率缺失”，一些学者对二战后资本主义经济社会发展现实的思考得出效率和公平存在内在冲突的结论。西方新自由主义者强调效率优先，但市场经济的实践和市场失灵证明了片面强调效率优先所带来的社会矛盾和社会不公。鉴于此，国家干预主义转向强调公平优先，政府必须进行干预弥补市场失灵，推行社会福利体系以实现公平，建立法治市场，努力使效率公平得到统一。

中国在建设社会主义法治国家进程中，关于效率和公平的关系，从法治的视角来看，公正和效率并不必然发生互相排斥和冲突，可以是两个同时独立开展的追求目标，完全可以在法治保障下相互兼容、统筹发展，在有机动态统一中达到两者共赢。在理想条件下，任何社会都可以精心设计经济与法治框架，首先使其社会运转效率最大化，接下来对整体公共利益实行再分配，以求达到公平公正并缓解效率和公正之间的紧张关系。

我国的宪法第6条第2款中规定：“社会主义公有制消灭人剥削人的制度，实行各尽所能，按劳分配的原则。”第14条规定：“国家通过提高劳动者的积极性和技术水平，推广先进的科学技术，完善经济管理体制和企业经营管理制度，实行各种形式的社会主义责任制，改进劳动组织，以不断提高劳动生产率和经济效益，发展社会生产力。”以法治来确定被社会广泛接受和遵守的、充分体现公平的分配原则，在遵守国家规定的各项经济管理制度和劳动责任制的前提下，最大化地提高社会净收益。

从法治的角度分析，效率和公平的关系，二者是可以有机统一、在动态中平衡发展，不能武断判断谁轻谁重或谁先谁后的问题。现实中，社会秩序的公平将会产生巨大的社会效应，只有当社会主体切身感受到公平，才能激发动力和活力，从而创造最大的社会效益。社会秩序的基础是法治，法治以理性的精神、内在的对公平与效率的价值追求，在分配领域通过利用税收、社会保障等机制，缩小社会阶层收入差距，促进各地区平衡发展；公平合理利用、配置资源，协调解决社会主体之间的权利和利益冲突；限制公权力的扩张，保护社会发展有效的自治能力；强制政府官员摒弃GDP型政府职能定位和政绩观，防止经济过快过热增长。

由此可见，在现代国家治理中应倚重法治确立公平和效率的标准、发挥效率与公平平衡作用，以追求人的自由而全面的发展作为当下和未来的最终目标来推进公平与效率在社会实践中动态的有机的发展和统一，中国改革开放以来的依法治国的推进也充分体现了这一点。

[基金项目：江苏省社会科学基金项目“江苏应对重大突发公共事件研究”，项目编号：11ZZC008]

参考文献：

[1] 马克思恩格斯选集（第三卷）[M].北京：人民出版社，1995：444

[2] 亚里士多德.吴寿彭译.政治学.北京：商务印书馆，1981：169

[3] 约翰·罗尔斯.何怀宏等译.正义论[M].北京：中国社会科学出版社，1988：1-2

[4] 石元康.当代西方自由主义理论[M].北京：三联书店，2000：169-171

[5] 博登海默.邓正来等译.法理学—法哲学及其方法[M].北京：华夏出版社，1987：304

[6] H.S.康馬杰编辑.美国历史文献选萃[M].香港：今日世界出版社，1979：35

[7] 刘军宁.共和民主宪政[M].上海：三联书店，1998：167

[8] 胡晓娅.改革开放以来中国的政治发展[J].海峡通讯，2008（11）

[9] [英]萨缪尔森，诺德豪斯.萧琛等译.经济学[M].北京： 华夏出版社，1999：8

[10] 吕忠梅.法学与经济学的结盟[J].法学家茶座第8 辑.济南：山东人民出版社

[11] John Rawls. A Theory of Justice[M].The Belknap Press of Harvard University Press，1981：60

[12] 佚人.论公平与效率的科学内含——与袁贵仁先生商榷[J].http：//www.economy-and-law.com/law2-19

（作者单位：苏州大学政治与公共管理学 院 江苏苏州 215000；作者简介：殷盈，苏州大学政治与公共管理学院讲师、博士生，苏州大学新型城镇化与社会治理协同创新中心、中国特色城镇化研究中心研究员，专业方向：地方政府与社会管理）

（责编：纪毅）