浅析地方债预算管理问题及解决途径

罗叶梅

摘 要：受到全球经济萎靡的影响，我国采取了多种政策措施来治理经济，还进行了产业的结构调整，这不仅带来了宏观紧缩和房地产的调控，也给地方政府造成了压力，央地之间关系紧张，中央为缓解与地方之间的紧张关系采取了一部分地方发债的形式以解决地方财政困难问题，然而这种试点办法仍然存在很多漏洞，并且地方发债没有得到有效管理，为此，本文将对地方债发行的管理问题进行探讨。

关键词：地方债；举债规模；预算编制；预算管理；债务风险；规避风险

一、现行地方债预算的缺陷

《预算法》中对地方债的规范对地方债预算约束的范围有限，相关法律法规还欠缺，更为关键的是专门地方公债立法缺位，当前地方需要发债权的应然要求和存在大量隐性发债的实然现状，亟需地方公债立法。因此，预算法案只是作为约束地方债收支行为的具体授权规范，①地方债收支行为还需要抽象的法律授权规范，即专门的地方债法。

（一）地方债缺乏有力的预算约束。新《预算法》第1条强调建立“全面”的预算制度，第4条明确规定，预算由预算收入和预算支出构成，政府的全部收入和支出都应当纳入预算。由此可以看出，《预算法》强调的是预算完整。但从新《预算法》收支范围来看，涉及到债务收支的内容却很少。而在《预算法》第5条里面能跟地方债有关的预算内容是在一般公共预算收入里的其他收入，并且在其他收入里是否涵盖了债务收入是无法得知的。在预算调整期间，《预算法》第67条规定，出现“需要增加举借债务数额的”应当进行预算调整，新《预算法》35条规定，将地方债列入预算调整方案，报本级人民代表大会常委会批准，由于缺乏最高权力机关的审核与批准，没有得到有效的监管。[1]

（二）债务收支分类不科学。新《预算法》中，关于债务收支分类问题并没有很清晰地展示出来，缺乏科学的分类体系会让地方债预算处在监管之外，不能清除借债的资金用途和偿债的资金来源等。由于新的预算实行全口径预算管理，地方债预算纳入了预算后，还在试点的基础上完善这部分预算内容，所以还缺乏建立债务预算分类体系的经验。新《预算法》里虽明确了借债资金只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出，但因考虑到借入资金是地方公共资源的一部分，收入来源不具体，没有层次划分，不能很好地反映资金流向。

新的《预算法》里明确每年地方政府发债的限额标准，地方政府在预算期间调整债务的需要经过层层批准，但由于各种偶然因素，地方政府会出现频繁的发债行为，这不仅会造成地方发债从审批到执行的过程中出现时滞，还会对债务收支的记录进行频繁调整，不利于地方债的最终监管，如果此时仍强调预算平衡，显然违背了客观事实。

有很多地方政府为当地企业担保的债务，是按具体债务项目还是按债务额度的一定比例纳入地方政府性债务预算仍有待探索。[2]

（三）地方债预算权的不平衡。地方债的预算权是地方财政体制的表现。财政体制的问题终究会体现在地方债预算权的不平衡问题上。现在全国都重视民生问题，这必然会扩大财政赤字，通过发债来弥补财政赤字成为重要的途径。而目前，我国只有省一级政府才有权利发行地方债，而省以下只能由省级政府代发，并且地方政府实行的是不救助原则，那么还须解决发债主体和承担债务的主体之间的权责关系问题。[3]市场经济条件下，地方政府只有成为独立的产权主体和责任主体，才能有效地受制于债务约束和尽量避免道德风险的出现。[4]

二、完善地方债预算的途径

（一）明确地方债预算范围。明确地方债纳入预算的具体项目和债务收支范围，具体的债务收入应与具体的债务项目相结合，具体的债务支出应与具体的债务来源相统一，债务的收支范围应该包含所有的地方政府性债务，实行全口径预算管理。借入的资金要有实际对应的用途，这一点也有必要纳入预算管理，从资金的筹集、使用到最终的偿债，每一步都很重要，每一步都要做到监管到位，不是简单划归为债务收入和债务支出而已，更需要明确的是有没有偿债的资金来源以及偿债发生的资金流，这些都应该体现在地方政府預算里。

另外，对需要调整的地方债，需要经过地方人大及其常委的批准，灵活运用债务调整。《意见》根据地方债务的性质，将地方政府债务分门别类纳入预算管理，即地方政府要将一般债务收支纳入一般公共预算管理，将专项债务收支纳入政府性基金预算管理，这也是对地方债附属预算的认可。由于地方债是有借入、使用和偿还的过程，地方债可以根据其内容的不同，将地方债收入和地方债支出纳入现有预算体系，对于偿债资金来源收入、偿债支出适用复式预算模式，将其纳入政府性基金预算[1]，或者建立偿债资金来源收入、偿债支出为内容的债务预算。

（二）规范地方债收支分类。首先，需要明确债务的分类，对政府债权债务构成分布、实施和偿债情况进行了全面清查，先进行债务清理，后进行内部统一管理，再进行政府债务预算编制，概括起来就是“清理、归口、甄别、对接、还付”。[5]这几个环节基本体现了编制政府债务预算的客观要求。科学设置地方政府性债务预算收支分类。政府性债务资金作为政府公共资源的重要组成部分，最终偿还资金主要也是来源于财政收入，按照政府预算统一性与完整性的原则，将地方政府性债务纳入政府预算统一管理后，应该对地方政府性债务预算收入和支出进行类别和层次划分，以全面、准确、清晰地反映地方政府债务收支活动。考虑到地方政府性债务最终需要偿还，其债务资金使用方向和预算审核方式等与公共财政预算等应有所区别，因而需要科学设置地方政府性债务预算收支分类。

（三）加强地方债预算的审批和监管力度。我国《预算法》第35条规定，将地方债收支列入本级预算调整方案。债务预算的调整须经过严格的审批程序，但会造成时滞性的影响，那么为解决时滞性，可以在前一年度下达地方举债限额，或者先由地方按一定比例编制地方债预算案，然后报中央审批。除此之外，地方在发债的过程中因审批困难或将阻碍其顺利发债，对地方政府是不利的，对于地方政府审慎发债并不能通过将地方债列入预算调整案予以解决，而且地方债进入预算案也是预算完整的要求。因此，将地方债预算列入预算案予以编制，更为妥当。此外，在地方债预算法律法规方面还有待进一步完善。

（四）其他方面的改进措施。第一，为防范债务偿债风险，可以建立风险准备金制度，合理运作准备金。第二，要建立投融资项目评价制度，对需跨期的财政收入和支出科学地计算其时间价值和项目价值。第三，明确地方债权责关系，落实债务追究制度。第四，在债务收支预算的信息公开方面，建立地方政府性债务预算报告制度和严格的债务信息公开披露制度。实行定期报告债务预算的执行和管理等情况。对违约的地方政府及时公开其违约信息，并对相关当事人行政处罚。第五，对于一些盲目发债和发债冲动的地方政府给予相应的评价和考核，而就地方政府自身而言，发债时不仅要考虑到地区自身的发展还要注重与国家的宏观经济政策相协调，配合好财政政策和货币政策的实施，而且更要注重发债的保障即要有充分的偿债资金来源。最后，地方债纳入一般公共预算后需要同各个预算之间协调和有机衔接，能够充分地在各预算中表现出债务的收入和支出，以及偿债资金的来源和实际用途。（作者单位：东北财经大学财政税务学院）

注解：

① 地方发债的依据可以根据具体的预算授权和抽象的法律授权，地方债预算授权只是其中一种或一个环节，即地方债预算法案本质上实属地方政府的债务收支计划，只是通过人大审议之后，赋予其特定的法律效力，可以将其视为政府进行举债的具体授权规范。

参考文献：

[1] 华国庆，汪永福.论地方债预算的制度逻辑与规范控制[J].学术界，2015，2（201）

[2] 张亚凯，李立媛.完善地方债体系的路径选择[J].财经界，2015（27）

[3] 王红健.地方公债、财政分权与宪政的实现[J].河南社会科学，2009（2）

[4] 冯果，李安安.中央代发地方债券的经济法分析——兼论政府间财政关系的法治化进路[J].广东社会科学，2011（4）

[5] 石建华.地方债预算编制初探[J/OL].中国学术期刊电子杂志社，2015