新型城镇化背景下城市政府职能转变的方向和路径探讨

史建威

摘要：城市政府是新型城镇化的规划者，指导者和规范者，是城镇化发展能否顺利进行的关键因素。新型城镇化对城市政府的执政水平提出了很高的要求，需要城市政府转变职能。本文通过对新型城镇化背景下城市政府职能转变方向的分析，在明确当前城市政府职能偏差表现的基础上，从简政放权，利用市场力量；提高公共服务水平；落实城镇发展规划以及坚持以人为本等方面探讨了城市政府的职能转变路径。

关键词：新型城镇化；城市政府；职能转变；路径探讨

一、引言

当前我国正处于城镇化的快速发展时期，2013年我国城市化率为53.7%，首次领先世界平均水平0.7%，但仍远远落后于发达国家75%的平均城市化率，城镇化发展潜力巨大。2014年3月，备受瞩目的《国家新型城镇化规划2014 -2020年》正式出台，标至着我国城镇化建设将开启新的篇章，而城市政府是新型城镇化的规划者，指导者和重要参与者，是城镇化发展能否顺利进行的关键因素。新型城镇化不是形式上的新颖，而是本质上的改革和创新，对城市政府的执政水平提出了很高的要求，这就需要城市政府职能的相应转变[1]。

二、新型城镇化背景下城市政府职能的转变方向

新型城镇化要求城市政府在城镇化进程中由原来的主导角色向支持者和服务者角色转变。

（一）优化城镇化的配套制度与政策体系。新型城镇化的推进，需要城镇政府不断优化与之相适应、相协调的配套制度与政策体系来保障城镇化建设的效果和质量。其中最关键的是优化和完善土地制度和户籍制度，真正做到人口市民化。

（二）增强城市政府社会服务职能。在新型城镇化建设的进程中，城市政府需要更有效的发挥社会服务职能，来满足新型城镇化建设对公共服务供给的要求。从目前看，城市政府在社会公共服务领域的作用与经济发展水平不相适应。要改变这一现象，城市政府需转变观念和职能，转变资金筹措、建设管理与运营方式，以提高公共服务能力，有效引导新型城镇化发展。

（三）提升城市政府管理规划职能。新型城镇化的有效推进要求城市政府制定合理有效的发展规划方案。城市政府要像一个舵手，指导着城镇化建设的航线和方向，城市政府需要根据当地的实际情况，在考虑内外部环境条件的基础上，统筹考虑城镇化建设的各个环节，制定科学有效的城镇化发展规划方案。

（四）强化城市政府的公共财政和融资职能。在新型城镇化背景下，城市政府必须探索多元化投融资渠道和模式，为城镇化的建设提供资本保障。新型城镇化呼吁城市政府灵活运用国家有益政策，如土地承包经营权的流转、农村用地政策等，合理规划与运用土地资源，扩大资金来源。

三、新型城镇化背景下城市政府的职能偏差

（一）城市政府“越位”与“缺失”现象严重。反思我国过去的城镇化建设，不难发现行政意志充斥在城镇化进程的方方面面，政府政府职能的越位和缺失问题难以避免。城市政府职能更多的投入经济发展，在社会公共服务的提供方面明显不足。城市政府的越位和缺失问题明显不能适应新型城镇化建设的要求。

（二）土地城镇化现象严重。土地财政是指一些地方政府依靠出让土地使用权来获取收入，以维持地方财政支出，属于政府预算外收入。由图2可知，2003-2012年间地方政府的土地财政比重一直在40%左右上下波动，土地出让金已成为城市政府预算外收入的重要来源，有利于城镇化资金的积累。但土地财政也存在许多局限性，比如抑制民间投资，加剧产能过剩，占用耕地等，不具有可持续性。

（三）缺少多元化融资机制，城市政府债务压力大。充足的资金是城镇化建设的有力保障，而在我国城镇进程中，尚未形成科学合理的财政机制，缺乏多元化的融资渠道。根据图3可知，未来5年内地方政府负有偿还责任的债务金额，负有担保责任的债务金额以及可能承担一定救助责任的债务金额巨大，偿债压力非常大。

（图注：原始数据来自2013年审计署发布的《全国政府性债务审计结果》）

（四）城市政府的城镇发展规划不合理

目前城市政府在城镇发展规划方面存在许多不合理的地方。比如，只顾眼前利益缺乏长远意识，所做规划目标不科学或者不符合本地实际情况。还有部分城市政府仍然坚持土地层面的城镇化，只注重土地建设的发展而忽略人口的城镇化的建设，还有一些政府的城镇发展规划不具备明显不符合可可持续发展的要求。

四、新型城镇化背景下城市政府职能转变的路径选择

新型城镇化不是形式上的新颖，而是本质上的改革和创新，新型城镇化道路是非常艰难的，对城市政府的执政水平提出了很高的要求。

（一）简政放权，利用市场力量，建构市场与政府的合力机制

新型城镇化建设需要政府和市场协同作用，形成合力。新型城镇化的推进，需要打开市场大门，扩大企业自主权，使企业真正摆脱作为政府机构附属物的地位建立公私伙伴关系，合力提供公共服务。政府还要运用财政、税收、金融、价格和投资等政策工具发挥宏观调控作用。总之，政府只在城镇规划，公共服务，秩序维护等方面发挥作用，将城镇建设，产业发展等主要交给市场。

（二）提高公共服务水平，为城镇化发展铺平道路

在新型城镇化进程中，探索政府、市场和社会力量多方参与的公共服务供给机制与路径创新，提升政府公共服务的供给能力。对于需要由政府来提供的公共服务，如义务教育、基本医疗服务等，可以采取公开招标、委托经营、委托管理等市场化运作方式以及政府特许经营制度鼓励市场化专业机构生产，开展良性竞争，提高基本公共服务的运作效率和专业化水平；对于由政府提供的公共服务，则要建立起完善的绩效评价体系，透过公众参与的绩效评估促进政府职能的转变，通过问责制促进公共权力的公开化运行[2]。

（三）落实城镇发展规划，注重城镇化发展科学性

制定城市规划是城镇建设和发展的基本纲领，是政府引导城市合理发展的一项重要职能，也是建设、管理城市的基本依据。在城镇化发展中，城市政府必须贯彻落实科学发展观，以科学发展观为指导，用科学的管理方法进行城镇化发展的前期规划、配套制度、监控体系、经营管理体系等，抓住机遇，紧抓落实，实现城镇化可持续发展[3]。科学的城镇化规划需要具备以下特点：①充分挖掘自身优势，包括区位、经济、交通和产业等；②城镇化发展规划要具有很强的可执行性；③城镇化发展规划需要建立一个预警机制。

（四）坚持以人为本，促进城镇可持续发展

以人为本的城镇化是指以人为核心，关注人的需求。要将城镇化发展步伐与人口、政策、基本设施建设有机结合起来，避免盲目发展，建立预警机制，确保城镇化健康有序发展。人口城镇化不是形式上的农村人口从农业土地上脱离出来，而是从本质上得到与城镇相同的生活条件，提供安居乐业的居住环境，共享城镇化发展成果。按照我国现行的户籍制度，农村人口脱离土地搬进城镇，应本着农民自觉自愿的原则给予城镇户口，适当调节人口分布。同时，农村人口在城镇落户后应享受城镇人口相同的公共服务，给予配套的教育、就业、社保、医疗等配套服务。合理、适度、有步骤的建设城镇化，提高城镇承载新增人口的能力，進而提高城镇化水平[4]。（作者单位：西南交通大学公共管理与政法学院）

参考文献：

[1]曹鑫艺.新型城镇化进程中的地方政府职能研究[D].2014年

[2]李长根.新型城镇化背景下乡镇政府职能转变研究[J].安徽农业科学，2015，43（3）

[3]宋秋艳.中国地方政府职能：问题、成因及转变[J].经济问题探索，2014（3）

[4]吴江.中国新型城镇化进程中的地方政府行为研究[J].地方政府，2009（3）