浅析政府公共危机管理

布勒格

摘要：在我国西部边疆地区，由于民族问题的复杂性和敏感性，公共危机事件频发，使得维护该地区稳定的任务十分艰巨，同时也给我国地方政府应对公共危机管理提出了前所未有的挑战。本文主要阐述地方政府在公共危机管理中存在的问题及成因分析，并探讨如何提高政府的应急能力和有效应对危机的能力，并最终提高应对公共危机时的治理治理效率。

关键词：公共危机；政府；问题；对策

一、危机管理中所存在的问题及成因分析

2014年是我国全面深化改革元年，也是我国经济结构调整、社会转型和秩序重建的关键时期，我国的经济结构、产业结构、收入结构等发生了前所未有的变化，社会的组织形式、经济增长形式以及人们的生活方式等也日趋多样化和复杂化。由此导致影响社会稳定的不和谐因素大量存在。尤其在我国西部边疆地区，由于民族问题的复杂性和敏感性，再加上境外分裂势力和国内不法分裂分子的勾结和蛊惑，给整个社会的安定、和谐带了许多不稳定的因素，同样也给我国政府的公共危机管理带来了前所未有的挑战。习近平主席曾这样说：要深刻认识反恐形势的严峻性和复杂性……严厉打击各种暴力恐怖活动，全力维护社会稳定，保障人民生命财产安全①。近几年来，我国政府为了应对突发公共危机事，投入了更多的人力、物力和财力，在预警、防控以及机制建设方面都取得了很大的成绩。但从整体来看，我国地方政府在应对公共危机事件的工作中仍还存在着如下薄弱的环节：

1.预警机制不健全，各部门间应急协调性差

戴维斯·杨曾说：“面对任何危机，你首要的目的是尽快结束危机。而比这更重要的是要做到防患于未然。”②显然，做好公共危机管理的首要任务便是保障预警防范机制的健全。通过近几年的公共危机事件分析来看，我国地方政府在公共危机的预警机制建设上还存在着很多的漏洞，亟需进一步完善。很多明显的信息都没有被应急管理部门捕捉到或没有得到足够的重视，以至于危机不能及时有效的应对。同时，公共危机管理的各应急部门各自为政，部门之间缺乏有效、及时、系统的沟通，这样就使得预警信息因部门分割而不能准确检测出其潜在的威胁和真正的意图，因此政府就无法正确认知事件发生的性质和有效的提供预警，从而延误采取应对措施的最佳时机。由此暴露出昆明市政府在公共危机的预警机制建设和部门间应急协调方面存在着很大的漏洞，亟需进一步完善。

2.应急队伍建设不完善，防控力度不够

应急队伍的建设是公共危机管理的基础，也是是保障社会稳定与和谐的关键所在。虽然我国政府为应急队伍的建设投入了很多的精力，但仍旧还存在着很多不足之处。

首先，安保人员不足。安保人员是处置公共危机事件的最核心因素。从事发现场来看，现场安保人员严重不足。从歹徒持器械集结到开始打砸，现场几乎看不到安保人员，更谈不上及时有效的对其进行盘查和拦截，以至于后来歹徒可以轻易冲进人群，实施犯罪，造成大量无辜群众的伤亡。

其次，警察配备不力，实战素养不高。事件爆发时，现场的警察和第一时间赶来支援的警察基本上都没有配备枪支，当面对疯狂的歹徒时，警察只能以棍棒等来与歹徒对抗，以至于不能及时有效的制服歹徒和控制住局面。另外，在警察人数占优的情况下也没能在短时间内有效的控制住歹徒。其原因除了警察装备不力的同时，也不能忽视警察的实战素养不高。据事后提供的伤亡名单来看，每次事件都有大量的警察伤亡。

3.定位过高，工作被动

中央对应急管理机构的定位过高，忽略了赋予其相应的权利和职能，使得在处置公共危机事件时总是处于被动的局面。

首先，在行政级别上，应急管理机构不仅级别低而且权利小，其在牵头和协调各部门参与突发事件处置工作时，往往会力不从心，所制定的应急政策和应急预案也经常得不到各部门的充分重视，从而可能导致应急管理工作人员的工作积极性不高和公共突发事件处置工作的延误。

其次，政府对应急管理机构提出了更多的责任和义务，而忽略对其赋予相应的权利和职能，也没有指定具体的措施在人力、物力、财力等方面给予辅助，这就造成应急管理机构在牵头和协调各应急部门时不能实现协调联动，总是处于被动的地位，最终影响公共危机突发事件处置的工作质量和效率。

最后，应急管理机构不是专门化的危机管理的常设机构，在实际的工作中，所发挥的职能有限。该机构中也缺乏专业化的危机管理人才，制定的《昆明市突发公共事件总体应急预案》具有很大的笼统性。

二、应对公共危机管理的对策建议

改善危机管理工作中存在的问题，强化地方政府在社会和公共管理方面的职能，是我国“和谐社会”建设和实现“中国梦”的重要过程。

1.健全预警防范机制，增强反危能力

建立健全预警防范机制是政府应对公共突发事件的首要任务，也是政府公共危机管理的关键工作。第一，加强信息技术的运用，建立和健全多层次、立体化、全方位的信息检测网络系统；第二，增强相关应急人员的综合素质和危机辨别意识，经常对公共危机突发事件开展有针对性的演练和检验应急处置预案的可行性；第三，做好政府与社会公众之间的良性互动，向公众宣传和普及安全防范知识，提高公众的危机意识；第四，各应急部门要建立信息共享和及时反馈机制。

2.完备应急响应机制，加强队伍建设

正是由于应急响应机制和防控机制的漏洞，才使得危机发生时，不能及时、有效的作出应对，以至于错过了最佳的处置时机，造成悲剧的发生和危害性的扩大。首先，在进一步完善“天眼工程”的同时，加強警力对外围环境的巡逻次数、巡查力度，以及安装警情自动报警系统等，增强监控能力；其次，建立语音疏导系统和专门的疏导人员，提升公共场所服务人员的危机能力和素质；最后，还要加强应急队伍的建设，提升安保人员的装备和实战素养。以此提升应急响应的能力和效率，从而最大限度的降低公共突发事件发生的可能性，保护公众的生命财产安全。

3.建立专业化的应急管理机构，制定有针对性的预案

建立专业化的管理机构，不仅可以总结和吸取过往的经验和教训，而且可以提高政府处置公共突发事件的效率。之所以说地方应急管理机构不具有专业化，不仅仅是指其职能的独立性和职权的扩大化，还主要有专业人才的缺乏。应急管理机构不同于其他政府部门，其具有较强的专业性，只有吸纳大量的这方面的专业性人才进入到应急管理队伍，才可以真正的提高处置应急突发事件的效率以及制定出有针对性的预案，才可以真正的防患于未然，可以真正的从容不迫的应对公共危机突发事件。

4.重新定位应急管理机构，调动工作的主动性

公共危机事件的开展，离不开警察、消防、医院、交通等各职能部门的配合，而应急管理机构在公共危机管理中主要起到编撰应急预案、牵头以及统筹协调各部门等责任，简单来说就是要管各部门的事。

首先，在行政级别上，要提高其级别，扩大其权利。因为应急管理机构在牵头和协调各部门参与应急事件处置时，由于级别低和权利的有限往往会力不从心，所制定的应急预案也经常得不到其他部门的充分重视，从而可能导致应急管理机构工作人员的工作积极性不高和处置突发事件工作的延误，因此要提高其行政级别和扩大其权利。

其次，在法律法规上，要给予一定的保障。应急管理机构承担着预防和处置地方公共危机事件的重任，然而由于义务和权利的不对等，法律法规的不健全等，其在工作中总是处于被动的地位。只有健全法律法规的保障作用，才能在实际的工作中有法可依、有章可循，才能在处置和预防公共危机突发事件时处于主动的地位，最终提高其工作质量和效率。（作者单位：中央民族大学管理学院）

注解：

①习近平.对在昆明暴力恐怖事件的批示，《长沙晚报》第1版，2014年3月2日。

②[法]古斯塔夫·勒庞：《心理操控术》[M].周婷译.新世纪出版社，2009年版，第51页