基层政府推进依法行政中存在的问题分析

李春阳

摘  要：近年来，基层政府推进依法行政成效显著，特别是党的十八届四中全会后，各级政府都将推进依法行政作为一项重要任务来抓。但是，基层政府在推进依法行政中依然存在诸多问题，这些问题有思想观念上的，也有行政体制、机制上的，本文将对目前基层政府推进依法行政中存在的问题进行简要分析。

关键词：基层政府  依法行政  问题

党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出：法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。各级政府必须坚持在党的领导下、在法治轨道上开展工作，创新执法体制，完善执法程序，推进综合执法，严格执法责任，建立权责统一、权威高效的依法行政体制，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。但是，目前基层政府在推进依法行政中存在诸多问题，这些问题不仅影响着法治政府的建设，也在一定程度上制约了全面推进依法治国的进程。

一、在观念和思想意识上的问题

1.法律工具主义观念颇为流行

“法律必须被信仰，否则它将形同虚设。”目前，在相当多的基层行政机关领导思想观念上“视法为器”，“用法律”的意识已经形成，但是“信法律”的思想尚未确立。党的十八届四中全会后，虽然行政机关工作人员，特别是领导干部中越来越多的人认为我国社会管理最终要走向依法治国，但在目前现实情况中，相当多的人普遍认同我国社会管理仍是人治占主导地位，甚至认为目前情况下，只有人治手段才能有效管理好社会。法治意识仍然没有深入人心，法律还仅仅被作为一种工具而没有被当作一种信仰和原则。

2.行政特权思想意识仍旧根深蒂固

与法律工具主义思想观念相适应的是部分行政机关领导行政特权意识仍旧存在，“法律是管人的，不是管自己”的思想仍较为普遍。依法行政基本上等同于依法“治事”，尚未认识到依法行政的本质是“治官”和“治权”。很多基层行政机关领导在行政管理实践中“有选择”地运用法律：当需要用法律手段进行打击、整治、规范社会上存在的违法行为时，运用法律的意识和能力较强，而当遇到法律规范行政机关自身行为的时候，往往抱有抵触情绪，带有即使违法也不会受到追究的心理，自觉认真遵守执行法律的意识和能力不强。

二、在行政管理体制上的问题

1.行政机关在具体行政管理过程中对地方、部门利益的维护超越于对公共利益的维护

“行政决策是以公共利益为出发点，为社会提供更多、更好的公共服务”。由于现行行政管理体制的影响，特别是现行组织、人事、监督体制的缺陷，政府部门行政首长对地方党委、地方人大负责的意识强于对地方政府负责的意识，对本部门、本系统利益负责的意识和愿望远远强于其对政府工作大局、对当地政府行政首长负责的意识。特别是在具体行政管理中，对本地方、部门利益的维护与对公共利益的维护发生矛盾和冲突时，行政机关往往选择对本地方、部门利益的维护，而放弃对公共利益维护的职责要求，甚至通过损害公共利益来实现对本地方、部门利益的维护。

2.基层政府法制机构设置与依法行政要求极不适应，依法行政组织力量薄弱

目前从政府法制机构的定位到职权划分，都没有使政府法制机构在推进依法行政工作中发挥更大的作用。例如，大部分县级政府一般都设立了法制机构，但人数普遍偏少，大多数仅有1-2人，有些甚至只有1人还是兼职，相当数量的机构挂靠在县政府办公室，法制机构建设明显与其承担的过于繁重的工作任务不相适应，处于勉强维持状态。绝大部分县政府的执法部门和所有的乡镇政府，都没有配设法制机构，这就造成乡镇政府和县政府执法部门依法行政时缺乏必要的指导和帮助。与此同时，政府法制机构工作人员专业化建设严重滞后，在实践中政府法制机构工作人员被视同“一般干部”，对其专业文凭、知识背景、法律职业资格没有特殊的要求，很多自身没有法律知识、不具有法律工作背景的干部被安排在政府法制工作岗位。

3.行政管理体制调整中不断扩大的垂直管理体制负面影响需要重视

据统计，在县一级有人民银行、国家税务局、银监办、烟草局、地税局、气象局、公积金管理中心、国土局等10余个垂直或者半垂直管理部门。随着行政管理部门垂直管理的不断扩大，上级部门的权限越来越大，地方责权越来越小，实际是剥夺了地方政府的管理责任，使其管理失去依据，更加放任地方政府的不作为。同时，还会增加上级政府与地方的矛盾，易使管理混乱。因此，正确处理行政管理“条”与“块”的关系，应当以属地政府“块”为基础，以垂直部门“条”为补充，通过职责、权限的科学划分，在此基础上强化地方政府的违法责任承担，才是解决行政执法地方保护，推进地方政府依法行政的根本办法。

三、在行政管理机制上的问题

1.全国统一的对地方政府依法行政监督考核“平台”没有建立

全面推进依法行政，责任在政府，关键在领导。国务院很多文件都明确要求中央加强对地方政府依法行政的监督检查，但是中央如何实施对地方政府依法行政的监督检查，通过什么组织形式，运用什么手段，如何调动地方政府积极参与的积极性与责任感，国务院以及国务院法制办均没有一个完整的计划和组织安排，即缺少一个对地方政府依法行政监督考核的“平台”。由于缺少这个有效“平台”，导致地方政府对依法行政的重视程度大都处于“自发”状态，地方政府有组织、有计划、有安排地推进依法行政的“自觉性”不足。

2.“一票否决制”适用范围呈现扩大趋势，行政监督能力建设经受考验

所谓“一票否决制”是指在上级行政机关对下级行政机关，特别是上级政府对下级政府监督考核过程中，只要被考核的下級行政机关在行政管理中出现事先划定的某一单项工作考核不合格，即被考核行政机关其他所有工作成绩均被整体否决，单项工作不合格就会影响全局工作的整体评价。行政管理中的“一票否决制”本意是强调极少数单项工作的重要性，要求下级行政机关给予特别重视;但是，由于涉及“一票”的单项工作范围不断扩大，导致被考核的下级行政机关无所适从，实质是上级行政机关监督能力不强、工作简单片面化的一种表现。实践执行中也容易出现以偏概全、“逼人作假”的现象，为防止出现被“一票否决”，下级行政机关会不惜采取一切手段和方法，其中必然包括一些不合法的手段。