我国基层法律服务存在的问题及对策初探

罗翔

摘  要：由于国家对基层法律服务工作的性质和功能定位长期以来没有统一的认识，脱离了行政机制而市场化的基层法律服务所，在发展进程中受到制度、政策、法律、市场和自身发展条件等因素的制约而陷入困境，本文对基层法律服务工作目前存在的种种问题进行了分析，并尝试提出解决对策。

关键词：基层  法律服务  问题  对策

我国基层法律服务所自上个世纪七十年代末萌芽，八十年代中期正式产生并推广，至今已有近三十年的发展历史。在 2000 年前，基层法律服务工作者队伍伴随着基层法律服务所的产生逐步发展壮大，为基层群众提供法律服务，弥补了我国基层律师整体数量不足的问题，并为我国的社会发展和稳定起到了一定的积极作用。2000 年的“两所分离”把基层法律服务所从司法所名下剥离出来，虽然满足了我国单一制司法机构的要求但同时忽略了我国法律服务对象的多元性要求。随着我国经济的发展及法律制度的不断完善，律师队伍不断壮大，我国基层法律服务工作者的法律定位和性质问题不断地凸现出来，基层法律服务亟待进行改革和创新，以适应经济社会发展的需要。

一、当前我国基层法律服务存在的问题分析

1.认识不一致、定位模糊，导致基层法律服务工作方向摇摆。由于我国区域经济发展很不平衡，各地对法律服务的需求程度不一，因此各地对基层法律服务的定位难以形成共识。如各地对基层法律服务所与律师事务所的关系问题、基层法律服务所与司法所的关系问题、城镇街道所与农村乡镇所的政策扶持问题等看法各式各样，做法不同，导致基层法律服务工作发展方向不明、工作决策迟缓、工作方向摇摆。

2.制度建设滞后、监管乏力，导致基层法律服务工作弱化。现有的《乡镇法律服务业务工作细则》和 2000 年《基层法律服务所管理办法》、《基层法律服务工作者管理办法》等规章制度已经难以适应行业发展的需要，司法行政機关对基层法律服务的监管手段和惩罚措施缺乏。

3.布局不合理、供给失衡，导致基层法律服务满足基层需求功能消减。根据统计，城市街道所覆盖率达63.7%，农村乡镇所的覆盖率达42.2%，城市街道法律服务覆盖率远远高于农村乡镇。在有些经济发达地区，基层法律服务所的分布失衡现象更为严重。基层法律服务所参与公共法律服务仅占法律服务所全部业务的 13.5%左右，没能真正满足基层老百姓对法律服务的需要。

4.与司法所关系不清、类同律师服务，导致基层法律服务所主体地位缺失。基层法律服务所脱钩改制并不彻底，还存在与司法所合署办公、人员交叉的现象，存在职能的冲突、身份的冲突。乡镇法律服务工作者，离开乡村进入城市，开展与律师竞争的法律业务，成为“二律师”，违背了服务基层的初衷，干扰了律师法律服务市场。

5.执业保障不够、生存环境不佳，导致基层法律服务所和基层法律服务工作者面临困境。行业发展前景不明，使得法律服务工作者缺乏职业信心，没有长远的发展规划，基层法律服务所也无法吸引到优秀的法律人才。由于中西部地区的经济发展水平较低，法律服务所案源缺乏，生存困难。一些基层法律服务工作者在履行调查取证、代理起诉、代理出庭等执业活动时常常不能得到法院、公安等相关部门的支持和认可，执业权利得不到有效保障。

二、我国基层法律服务整体发展规划的建议

1.明确基层法律服务的改革发展思路和主要任务

当前和今后一段时期，进一步规范和发展基层法律服务的基本工作思路可以确定为：立足我国社会主义初级阶段的基本国情，构建面向广大农村乡镇和城市社区的具有中国特色的法律服务体系，着力解决基层人民群众日益增长的法律服务需求与公共法律服务供给相对不足之间的矛盾;优化司法行政机关指导和监管基层法律服务工作职能，创新基层法律服务工作体系，提升基层法律服务工作能力，完善基层法律服务制度体系，保证基层人民群众共享法治建设成果，保障实现社会公平正义，促进社会和谐建设。具体来讲，主要任务有以下几个方面：一是理顺司法行政机关内部管理体制，构建基层法律服务工作者协会管理体系;二是对城乡法律服务实行分类指导，鼓励和发展农村乡镇法律服务，规范和限制城市街道法律服务;三是根据基层法律服务功能定位及基本国情，构建科学合理的执业准入机制;四是以扎根基层、服务基层为目的，对基层法律服务的服务对象、服务地域、业务类型予以限制;五是强化行业协会监管职能，弥补法律监管的空白;六是建构政府购买服务的政策框架，突破基层法律服务改革困境。

2.构建法律服务工作者协会行业自律机制

当前，规范和发展基层法律服务工作的核心制度建设首先应构建基层法律服务工作者协会行业自律机制，这一举措有助于解决基层法律服务监管空白或缺失的突出问题。当前，司法行政机关对基层法律服务的管理存在法律上的障碍，因此应考虑用行业管理来弥补这一缺陷。建议设立全国法律服务工作者协会，省、自治区、直辖市设立省级法律服务工作者协会，设区市根据需要设立地方法律服务工作者协会。各级法律服务工作者协会应制定章程。全国法律服务工作者协会章程由全国会员代表大会制定，报国务院司法行政部门备案。地方法律服务工作者协会章程由地方会员代表大会制定，报同级司法行政部门备案。加入所在地的法律服务工作者协会是基层法律服务所和基层法律服务工作者执业的前提条件。法律服务工作者协会的职责范围包括权益保障、经验交流、制定惩戒规则、组织入职和在职培训、实施考核与奖惩、处理投诉与申诉等等。

3.构建政府购买基层公共法律服务机制

规范和发展基层法律服务工作核心制度建设的另一项重要任务是构建政府购买基层公共法律服务机制，这样可以有助于解决基层法律服务的职能定位和生存发展的关键问题。基层法律服务是中国特色公共法律服务体系的重要组成部分。基层法律服务的落实必须要有相应的政策支撑。政府购买法律服务是向基层社会有效供给法律服务的重要途径。政府根据需要购买所必须的基层公共法律服务，既可以弥补司法所人员不足，实现司法行政职能，又可以解决基层法律服务所面临的生存困局。在具体的操作中要注意理顺政府购买服务中的法律关系，出台相对统一的、操作性较强的具体实施政策、办法，并坚持因地制宜、分类分步实施，鼓励各地区根据实际情况，逐步将事业性质的法律服务所改制为合伙制和个人性质的法律服务所，基层公共法律服务由政府向法律服务所购买。