法治化视角下基层信访工作存在的问题及原因分析

冀风宇

摘  要：信访工作是构建社会主义和谐社会的基础性工作，是党的群众工作的重要组成部分，是最直接、最现实、最有效的群众工作。无论是在我国历史发展中还是在现实社会里，信访在公民政治参与、诉求表达、纠纷解决和权利救济等方面都承载着特殊的意义和作用。党的十八届四中全会提出了“推进国家治理体系与治理能力现代化的目标”，基层信访工作法治化建设已经到了关键时期。笔者结合自身工作实际，对基层信访工作目前存在的问题进行了归纳总结，并重点用法治的理念和方式分析了目前问题背后的深层次原因，以期对基层信访工作走出困境提供有益借鉴。

关键词：法治化  基层信访工作  问题及原因

一、目前我国基层信访工作存在的问题

1.基层信访部门权力与责任失衡严重。信访制度最初的设计目的是传递国家治理信息，本身并不负有处理实际问题的权力，它就像是一个“邮局”或“中转站”，只是负责将信息转达给有关职能部门，由职能部门依照法律政策做后续处理。因此，信访部门承担更多的是统筹协调、沟通联系的工作，但现实当中信访人却在很大程度上把信访部门当成了解决问题的责任主体，这样势必将信访部门当成了信访群众的对立面。在国家治理“无限责任政府”的扭曲大环境下，信访涉及的事务变得无限度扩张，将基层信访机构推向疲于应付的境地。

2.基层信访部门错位、越位现象严重。在很多群众心中，社会生活中的任何问题都可以通过信访来解决，地方党委和政府都必须负责“兜底”。特别是有些上访群众过分夸大了信访的权利救济功能，认为自己的权利受到侵害就必须通过信访渠道来维护，甚至错误地将它凌驾于司法救济之上，不讲求法律依据只希望通过政治权威解决问题，这种重行政、弱司法的民众思想导致了信访渠道的拥堵和信访功能的错位越位。

3.信访案件属地化管理衍生了推诿问题。根据《信访条例》第四条规定：信访工作应当在各级人民政府领导下，坚持属地管理、分级负责，谁主管、谁负责，依法、及时、就地解决问题与疏导教育相结合的原则。但是由于我国行政管理体制中条块结合管理模式的缺陷没有从根本上改变，所以在具体实践中出现了“属地政府与主管部门责任不清、区域间信访信息不畅、信访问题协调解决难度较大”等问题，特别是很多“三跨三分离”案件不能及时妥善得到处置。

4.刚性问责机制造成基层信访干部压力过大。长期以来，上级政府为了减少越级上访特别是到北京上访的数量，对越级上访案件并不进行细致地甄别，不考虑信访人反映的问题是否有道理、能否化解，而是一律要求基层政府“人要带走、事要解决、限期化解”，否则就要通报批评;在信访维稳工作上简单化下压任务、责任下放，不考虑基层是否有能力承担，所安排的任务在基层是否可行，很多工作要求完全与基层实际情况脱离，对基层干部造成很大影响。

二、基层信访工作存在问题的原因分析

1.利益分化失衡是根本原因。随着改革开放的不断深入，中国社会剧烈变化、利益格局重新调整、社会阶层重新划分、贫富差距不断扩大，由于发展动力和改革动力在不同地区、不同行业之间差别较大，不同阶层的人们对改革或多或少地存有困惑、怀疑甚至是抵触情绪，发展不平衡的矛盾日益凸显，社会充斥着广泛的不满情绪，直接加剧了社会关系失衡，激化了社会矛盾。特别是进入21世纪以来，国有企业、集体企业改制遗留的职工待遇问题和城镇化建设遗留的土地征占、回迁安置问题层出不穷，收入分配上的不均衡造成了利益分化失衡加剧，直接导致了阶层冲突、网络仇恨、群体性事件等社会冲突，这些因素恰恰是造成当前基层信访困境的根本原因。

2.传统观念的误区和法治观念的淡薄。信访在我国有着悠久的历史，“拦轿告状”、“击鼓鸣冤”都是古代信访的生动体现，在中国老百姓心中，“青天大老爷”的情节根深蒂固，遇事找政府告状、当官的一定会给百姓做主的观念深入人心，行政远远比司法更有权威，找政府远远比去法院更具实效。正是基于这样的心态，群众将信访渠道作为表达自己意愿的首选途径以及处理问题的最终方式也就在情理之中，有时即便对于法院已经裁决生效的案例，对判决结果不服的一方依然希望通过信访的方式借助政治权威来改变败诉的现状，造成了大量涉法涉诉案件无法解决。这种“信上不信下”、“信访不信法”的观念恰恰反映了传统观念的误区和法治观念的淡薄，从某种程度上加剧了信访功能的错位、越位。

3.信访立法的缺失。2005年5月1日颁布的修订后的《信访条例》并不是全国人大通过立法程序颁布的国家法律，仅仅是国务院制定的行政法规，一部法律位阶不高的行政法规对化解当前严峻的信访形势作用有限。同时，行政管理色彩较浓，从中央到地方，都是用红头文件来规范信访事项和程序，对信访事件的处理也依赖于对政策文件的理解，缺少统一的规范和广泛的适用性。在实际工作中，对《信访条例》的执行也存在很大的随意性，通过对条例内容进行分析可以发现，许多内容往往是比较模糊，没有明确地界定信访机构的权限、信访工作所需要遵循的程序以及相应的责任。

4.信访制度设计存在问题。一是信访诉求事项的多元化与信访处理手段的单一化之间的矛盾越来越突出，信访部门可以受理几乎所有的问题，但最后几乎所有的问题却都不可能被它所解决。二是信访职责与信访权力之间的不对等造成恶性循环，属地管理往往被异化成上级将信访压力转嫁到基层，分级负责最后变成基层负责，权责错位造成了基层信访工作的恶性循环，维权与维稳之间的矛盾使基层信访部门左右为难。三是救济成本与实际上的救济代价之间存在严重反差，基层政府为求息事宁人和维护社会稳定，在解决信访事件时，往往不得已选择运用法治以外的方式，甚至明显违反规定的代价来满足信访人的非分要求，浪費了巨大的人力、物力、财力。四是终结机制不完善，《信访条例》明确的三级复（查）核有关规定在实际中操作性不强，复查过程很长、效率很低，不具备权威性。

5.其他权利救济渠道门槛高、不顺畅。一是行政救济体系作用不明显，行政诉讼、行政复议、行政赔偿、行政仲裁等救济渠道普遍存在成本高、风险高的问题，而且各行政救济制度缺乏协调，各自为政，信访制度与其他救济制度之间的区别和衔接并不清晰。二是司法救济体系运行不畅，谈到司法救济大多数群众的第一反应就是诉讼成本高昂、诉讼程序复杂、诉讼周期长、证据收集难、判决执行难等等，这些问题都使当事人对诉讼望而却步。同时司法腐败造成司法权威严重受损，不相信法律、不信任法院已经成为一种大众心理，法官的非职业化造成办案不独立，地方党委和政府领导干预司法案件的情况屡有发生。