我国社会保障基金监管的不足与对策

徐雪丽 张德红

[摘 要]社会保障基金是确保社会保障体系安全运行的重要保障，也是构成整个金融系统和宏观经济稳定运行的物质基础。为了保障社会保障基金作用的有效发挥，就必须加强和完善社保基金的监管体系，促进社保基金的监管体制顺利运转。我国社会保障基金监管存在诸多问题，比如，立法层次不高、法律体系不健全，基金管理信息不透明、不对称等。以上问题的存在严重影响了社会保障体制的有效运转，同时对于社会安定也构成了潜在威胁。通过对社会保障基金监管体系存在的问题进行挖掘，追本溯源，在此基础上结合我国国情对我国社保基金监管体系的完善提出针对性、可行性的对策和建议，使社保基金能够真正发挥固本强国的作用。

[关键词]社会保障管理；社会保障基金监管；问题；对策

[中图分类号]C913 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234（2015）05 — 0097 — 02

近年来，我国社保基金规模以较高的速度逐年增长。其中养老、医疗、失业、工伤、生育五项社会保险基金收入每年递增在20%以上，累计结余从1998年的 791. 3亿元增加到 2006年的 8006亿元。〔1〕社会保障基金规模如此庞大，在整个运行的过程当中，众多的环节和步骤就不可避免的充斥着各种风险和漏洞。针对当前违规使用社保基金案的频频曝光也验证了中国当前社保基金监管形势不太乐观的事实，社保基金监管存在着众多问题，严重影响了社保基金作用的发挥。因此完善社保基金的监管体系，加强对基金的使用、运营等的监管，以最大限度的避免基金运营风险等显得至关重要。

一、 我国社会保障基金监管体系存在的问题

（一）立法层次不高，法律体系不健全

在社保基金监管方面，我国虽然出台了不少规范性文件，但是细细诊断就会发现在众多的规范性文件当中没有一部是由人大通过的关于社会保障基金监管的正式法律，都是一些行政法规、部门规章等地方性、部门性法规、规章。立法层次低带来的直接后果就是权威性不够，很多社保基金管理部门视法规、规章不顾，依然我行我素、违规操作。看似全面繁多的规范性文件却并没有对这些社保基金管理部门造成强制性、权威性的压力。同时各种部门行政规范性文件泛滥，使得社会保障监管法律显得零散与混乱，社保基金监管部门的执法力度受到制约和障碍，导致基金监管工作的不到位。

（二）基金管理信息不透明、不对称

基金管理信息披露制度不健全，没有对相关基金管理部门造成实质性压力，迫使他们对外及时、准确、全面的发布基金管理信息，最终导致基金管理信息不透明、不对称，基金管理部门可以随意对外隐瞒重要的管理信息。这样就会造成相关监管部门不能及时、有效地对其进行监管，发觉不了基金管理部门的内部暗箱操作现象。同时作为社会主体的社会公众也不能及时准确的获取社会保障基金管理的相关信息，不能对其有效约束。当然造成目前这种信息不透明，不对称的结果除了社保基金管理部门本身的刻意封闭运作外，公众监督意识的缺失也是一个重要原因，公众没有积极主动的要求参与到基金监管的工作中去。作为社会监管的一大主体——公众监管的缺位，进一步加大了各种违规使用社保基金现象的发生。仅 1996 年国家审计署对企业职工养老、失业保险两金专项审计中，就查出违纪金额达90多亿元，其中挤占、挪用近 60 亿元。〔2〕

（三）基金各管理主体不明确、不独立

十四届三中全会提出：建立社保经办机构作为社会保险基金运营机构，与劳动和社会保障行政部门管理职能分开。但实际上这只是行政体系内部的分开，不是市场经济意义上的分开。〔3〕在现实生活中，无论是社保基金的运营还是社保部门的管理职能，都与地方政府密切相关，因为无论是社保经办机构还是社会保障部门都以政府为依托，并且其各自的职能责任在实际运营的过程中并没有界定清晰，最终的结果就是政府集社保职能于一身。角色模糊不清，效率低下，缺乏一个独立、明确的管理主体。

（四）社保基金监管过分依赖行政监管

与其他国家主要依靠立法来监管社保基金形成鲜明对比的是我国主要采取的是行政手段来对社保基金进行监管。这种制度上的设计，无论是在权威性、稳定性，还是在实施的效果层面，都存在明显不足，〔4〕政府本身所具有的有限理性、经济人属性等弊端，使得政府在行政管理过程中不可避免的会存在政府失灵的现象。社保基金监管如果过分依赖于行政监管就会必然带来高风险、不稳定、低效率。另外，还应该看到的是，在对社保基金监管的过程中一旦过分的依賴于行政监管，除了政府失灵所带来的弊端，还会导致缺乏其他主体与行政权力进行抗衡的情况的发生，这样行政权力就会极易发生异化，一系列行政部门违规操作社保基金的案件就会不断发生。

（五）社保基金监管力量薄弱

劳动和社会保障部自设立监督司以来，人员长期处于缺编状态。目前我国每年五项社保基金的收支规模超过2万亿元，而部分地区社保基金监管的力量比较薄弱。〔5〕很多地区的社保基金监管力量和工作的实际需要远远不相匹配，人员数量已经完全不能满足当前快速发展的社保基金监管的运行。除了普通工作人员数量上的不足，社保基金力量薄弱还体现在相应的社保基金监管专业人员的缺乏。目前社保基金监管机构还普遍存在人员业务素质低，工作责任心不强的状况，这就使得本来监管力量就薄弱的现状更加雪上加霜，监管效率进一步降低。这就需要有关部门对相关人员进行专业培训的同时注重引进高质量专业人才。改革组织结构，使人员达到最优配置。

一、 完善我国社会保障基金监管体系的对策

（一）完善社保基金监管法律法规体系

进行法制建设，构建健全的法制体系，在加强社会保障基金监管方面依然发挥重要作用。当前西方很多国家都通过了关于社会保障基金监管方面的立法，将社保基金的监管工作予以规范化、法制化。因此我国当务之急也是要完善社保基金监管法律法规体系，提高立法层次，制定一部较高法律层级的行政法规或法律。加大执法力度，做到有法可依，有法必依，明确界定社保基金的性质、投资运营等问题。借鉴国外经验，对违法者加大惩处力度，对不正当使用社保基金的行为人，依法追究责任

（二）充实社会监督制度，拓宽监督渠道

上文已经提到社保基金监管如果过分依赖于行政监管就会必然带来高风险、不稳定、低效率。在政府失灵和缺乏其他主体与行政权力进行抗衡的情况的下，行政部门违规操作社保基金的案件就会不断发生。目前很多西方国家对社保基金的监管渠道都进行了拓宽，不仅仅依赖于单个或者几个主体。为了克服弊端，我国也可以借鉴国外的经验，拓宽监督渠道。具体做法如下，提高公众的参与热情，鼓励公众发挥自身的监督权，让公众承担起监管社保基金的责任。另外，可以建立一个社保基金监管委员会，最重要的是保证其独立性和有效性。最后需要充分发挥新闻媒体、网络等渠道的作用，加强社会监督。

（三）完善基金管理信息披露制度

不完善的基金管理信息披露制度加大了违规使用社保基金情况的发生，要想减少违规事件的发生就要避免暗箱操作，完善基金管理信息披露制度，加大社保基金运营、管理信息的透明化、全面化。笔者认为将基金管理信息披露制度予以法制化、强制化，使其具备权威性，是一个值得考虑的措施。在相关法律中要对基金管理信息披露制度的相关要求予以明确化、具体化、可操作化，使所有管理部门有法可依，一旦发现相关部门刻意隐瞒准确信息，就要追究其法律责任。在整个法律规定中最重要的是要具有可操作性，具体性、明确性、避免基金管理部门钻法律的空子，比如在相关法律中要明确规定，在社保基金财务会计报告和管理报告中，必须提供注册精算师的精算报告和意见书。〔6〕

（四）建立专业、独立的社保基金监管机构

在西方国家，一般都建立专门的、专业的社保基金监管机构，如英国的职业养老保险委员会等。建立专门的基金监管机构能够为社会保障基金的监管工作带来很多的积极影响：可以提高专业化水平，责任明确，职责清晰，避免了相互推诿扯皮现象的发生，提高了整个监管工作的效率；作为一个专业化的组织，专司其职、责任明确可以提高工作人员的工作积极性和主动性；建立专门的基金监管机构减少了其他监管人力物力的投入，明确监管主体等。当前在我国可以考虑使劳动和社会保障部变成一个单纯负责政策制定、行政管理以及监督政策实施的国家机构。〔7〕監管职能移交给另一个独立的监管机构，社会保障基金进行全面的、专业化的监管。

（五）增强社保基金监管力量

鉴于目前我国社保力量远远不能满足社保基金监管工作，我国需要着重增强监管力量，具体做法可以借鉴如下：首先，对现在任的在职人员进行关于社保基金监管方面的培训，令其掌握相关的专业知识，提高专业化水平、能力；其次，聘用专业人才进入监管机构，提高准入条件，优先录用社保管理专业的人员，提高整个监管队伍的专业水平；最后，注重对人员的职业素养进行培训，提高其为人民服务的意识和责任感，在不增加财政开支的前提下，对其他庞杂、臃肿机构进行精简，将多余编制更多的分配给基金监管机构。社保基金监管力量是促进监管工作顺利运转的硬性指标，是监管工作取得成效的重要保障。

〔参 考 文 献〕

〔1〕巴曙松，谭迎庆，丁波.社保基金监管的现状、问题与建议〔J〕.当代经济科学，2007，（05）：75-78.

〔2〕王博.中国社会保障基金监管中的问题及对策〔J〕.广西民族大学学报，2007，（06）：79-81.

〔3〕陆解芬.论我国社会保障基金监管体系的构建〔J〕.宁夏社会科学，2007，（06）：51-53.

〔4〕冯果，李安安.滥用与规制：我国社保基金的监管缺失及其补救〔J〕.当代法学，2007，（04）：26-29.

〔5〕曹春.略论社保基金监管存在的问题与对策〔J〕.政策研究，2010，（04）：30-31.

〔6〕赵丽华.完善我国社会保险基金监管体系的对策研究〔J〕.上海金融，2008，（11）：56-57.

〔7〕梁丹.强化社会保障基金监管再思考〔J〕.中国金融，2008，（01）：74.〔责任编辑：陈玉荣〕