村民自治问题研究

张范年

摘 要：经过三十多年的发展，我国村民自治取得了喜人的成就，但是也存在着很多的问题。村民自治是一项复杂的系统工程，方方面面的因素影响和制约着这项工程。本文从村民自治的发展现状着手，分析了影响村民自治的因素并提出了完善村民自治的途径。

关键词：村民自治；发展现状；影响因素；途径

随着经济的发展和社会的进步，村民自治问题越来越被重视。中国作为一个发展中的大国，处理好村民自治，使其适应和促进中国特色社会主义的建设需要摆在突出位置。为此，本文从村民自治的发展现状着手，分析了影响村民自治的因素并提出了完善村民自治的途径。

一、 村民自治的含义和发展现状

（一）村民自治的含义

村民自治，简而言之就是广大农民群众直接行使民主权利，依法办理自己的事情，创造自己的幸福生活，实行自我管理、自我教育、自我服务的一项基本社会政治制度。其主要内容包括民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。村民自治的主体是全体农村居民，而不是局限于某一阶层或某一行业的成员；自治的区域是村，即与农村居民生活联系十分紧密的社区；自治的内容为本村的公共事务和公益事业，即村务；自治的目的是使广大农村居民在本村范围内实现自我管理、自我教育和自我服务，处理好与村民利益密切相关的公共事务，保证国家对农村基层社会的有效治理。

（二）村民自治的发展现状

20世纪80年代初期，为适应家庭联产承包责任制的需要，农民自发地突破人民公社体制，创设了村委会这一新的组织形式。后在中央政府的自觉认同下，1982年我国宪法确立了村委会的法律地位，到目前，我国的村民自治已经走过了30多个年头，村民自治也取得了显著的成就。村民自治的成就主要体现在以下几个方面：第一，《中华人民共和国村民委员会组织法》的修订为我国的村民自治提供了法律保障。第二，村民的民主意识和民主参与能力显著提高。第三，农村经济文化事业呈现着欣欣向荣的面貌。第四，村委会的服务能力不断增强。

当然，在看到村民自治取得以上成就的同时，我们也应该反思当前我们的村民自治过程是否还存在问题。根据《全国村民自治状况抽样调查报告》公布的当前农村村民自治抽样调查结果，我们不难发现在村民自治的过程中还是存在着一定的问题的。比如：第一，民主决策无论在决策机构的完善程度还是在决策过程的村民参与度上，都未能引起村民足够重视。第二，民主监督在村民自治中是相对薄弱的一个环节，不仅相应的监督机构的完善程度低于其他自治机构，同时村务公开的程度低，村民对村务、财务管理的评价低都成为民主监督方面的不足[1]。

二、 影响村民自治的因素

当前，在村民自治过程中还存在许多制约因素，认真梳理和分析制约村民自治发展的各类因素，积极寻求解决方案，才能使村民自治沿着健康的轨道前进，并在充分发挥其应有效能的同时，对农村基层治理和国家政治体制改革产生广泛的影响。笔者认为，目前制约村民自治有以下因素：

（一）乡村人口的大规模流动

国家统计局公布的2012年统计公报显示，2012年全国农民工总量为26261万人，比上年增长3.9%。其中，外出农民工16336万人，增长3.0%；本地农民工9925万人，增长5.4%。乡村人口正进行着大规模的流动，越来越多的的农村劳动力外出打工，而且这些农民工往往是农村中受教育程度较高的一批人。因为离家较远或出于自身经济利益的考量，离乡的农民工往往放弃自己的民主选举、民主决策、民主管理以及民主监督的权利。此外，由于人口大规模流动，农村出现了另外一番景象即农村出现了越来越多的留守和空巢家庭。农村留守的往往是老弱病残，可以说这一部分人本身就属于弱势群体，对于他们而言，所需要的不是民主而是关怀，他们不会太在意村民自治，也不想因此“浪费”自己的时间和精力。从这个层面上来讲，乡村人口的大规模流动深刻地影响着村民自治中的参与度和村民自治的效果。

（二）传统的家庭观念

在中国的广大农村，传统的家庭观念根深蒂固。村民自治过程中，左右村民的观念更多地是宗族观念和男尊女卑观念。

男尊女卑的观念在贫穷落后的农村时有出现。这种观念认为，男性应当有“修身、齐家、治国、平天下”的胸怀，而女性不应当关注政治和民主，也不当参与到政治生活中去。这种观念严重限制了农村女性的政治思维能力以及参与村民自治的积极性。

（三）家庭的受教育程度

列宁曾经说过“文盲是站在政治之外的……不识字就不可能有政治”。参与村级竞选中，文化程度的高低往往起着很关键的作用，农村个体受教育程度与其参与村民自治的意愿和能力呈正相关的关系。

农村妇女受教育程度的高低，直接影响她们参与民主选举的热情和积极性，影响到村级民主选举的质量和水平。

（四）村委会职责的履行

村委会要较好的履行职责首先必须通过村民自主选举有能力的村委会干部，然而高度自由的村委会选举会因为村民的不感兴趣以及村民在原子化（原子化是指由于人类社会最重要的社会联结机制——中间组织（intermediate group）的解体或缺失而产生的个体孤独、无序互动状态和道德解组、人际疏离、社会失范的社会危机。 ）基础上的无联合而变得没有力量，乡村关系依然按照惯性向前走。[3]《中华人民共和国村民委员会组织法》在第二章中明确地规定了村民委员会的组成和职责。

（五）乡镇政府的干预

作为自治组织而不是行政机关，村民委员会是没有什么上级的，乡镇政府不能视自己为村民委员会的上层机关，乡镇政府和村民委员会之间不是行政领导关系。乡镇政府应对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，村委会应协助乡镇政府工作的展开。然而，在真正操作的过程中，乡镇政府往往会出现如下状况：第一，乡镇对村委会的财政监控。第二，乡镇党委通过村党支部对村委会进行“领导”。第三，乡镇政府对村委会选举的干预。[4]这样就使得村委会出现“附属行政化”和拒抗乡镇政府合理、不合理的政务要求等不协调情况，村委会夹在乡镇政府与村民之间“两头难做人”，从而出现乡镇政府与村委会、村民关系紧张的状况。

（六）乡村的经济发展水平

经济决定政治，没有好的经济发展水平，没有哪一个村民会对空谈村民自治感兴趣，俗话说，仓廪实而知礼节，衣食足而知荣辱。村民自治的过程中，必须考虑好经济效益，以经济的发展来带动村民自治水平的提高。

三、 完善我国村民自治的途径

我国的村民自治制度实行以来，村民自治取得了很大成就，积累了不少经验，但也存在不少问题和不足。完善村民自治需要我们坚持一切从实际出发，理论联系实际，实事求是，研究村民自治中不和谐现象存在的动因，对症下药。根据上文提到的影响村民自治的六个因素，下面就这六个方面阐述了一些完善村民自治的方法。

（一）选举村民代表，重大事项广泛征求村民意见，照顾留守空巢家庭的利益

村民代表作为村委会选举中的一个重要环节，村委会成员侯选人由村民代表会议选举产生，且村民代表在管理村务工作中有其明确的职能，村民代表在村民自治中有着举足轻重的地位。

（二）摈弃落后思想观念，弘扬社会主义核心价值观

中国有句古话，因循苟且逸豫而无为，可以侥幸一时，而不可以旷日持久。就当前而言，农村中还存在一些需要修正的观念。

（三）进行贫困乡村扫盲教育，提高村民自治觉悟，增强村民民主意识

教育是百年大计，关系着国家的兴衰，体现着社会的文明程度，所以全社会都应当重视教育。

我认为加强农民思想政治教育，可以使广大农民群众深刻认识新村民自治的重大意义，全面理解村民自治的目标要求，坚持正确的指导思想和方针原则。同时，加强农民思想政治教育，有利于统一思想，增强信心，激发热情，凝聚力量，调动广大农民群众参与村民自治的积极性和主动性，建设社会主义新农村。随着义务教育的普遍推行，我们有理由相信未来的村民思想境界会有很大的提升，村民自治会有更好的发展。

（四）增强村委会的责任意识，建立绩效评估机制

根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条：村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。既然村委会被赋予了以上的职责，就应当履行好自身的职责。但是在实际的操作过程中，不可能或者很难出现像我们想像中的面面俱到。绩效评估可以为村委会提供一面有益的“镜子”。在此时，我们可以把企业使用的SWOT分析法（所谓SWOT分析法就是是把组织内外环境所形成的机会（Opportunities），风险（Threats），优势（Strengths），劣势（Weaknesses）四个方面的情况，结合起来进行分析，以寻找制定适合本组织实际情况的经营战略和策略的方法。[7]）应用到工作的评估中去，建立绩效评估机制，为村委会提供一面有益的“镜子”。使村委会能够及时转变思想和方法，提高办事能力和效率。

（五）正确处理好乡镇政府与村委会、村民三者之间的关系

村委会由村民产生和罢免，村委会必须代表村民的意愿，以为村民服务来换取村民的支持与信任，同时乡镇的许多工作要村委会在村民中贯彻实施，如果这三者之间的关系处理不好势必引起农村社会的不和谐。

（六）加强乡村经济建设，以经济发展带动村民自治水平的提高

当前农村发展的机遇千载难逢，党和国家高度重视“三农”问题。因此我们必须围绕农民增收这个中心，以农村富余劳动力培训为重点，积极开展农村实用技术培训，着力提高广大农民的文化科技素质。同时，不断增强带领广大群众积极发展富民产业的能力，从实际出发，立足本地优势，选准项目，以项目带动产业发展，做好科技成果的推广和转化，开辟了农副产品产、供、销通道[9]，逐步形成一村一业、一村一品、多元发展的农村经济新格局。

与此同时，我们要紧紧围绕《中共中央国务院关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》所指出的：农村经济的发展按照保供增收惠民生、改革创新添活力的工作目标，加大农村改革力度、政策扶持力度、科技驱动力度，围绕现代农业建设，充分发挥农村基本经营制度的优越性，着力构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系，进一步解放和发展农村社会生产力，巩固和发展农业农村大好形势[10]等相关要求，不断推进农业发展，农民增收，建设共同富裕的文明的新农村。这样，村民自治就会有坚实的物质基础，村民自治将会向更高的水平迈进。

笔者认为上面提及的相关途径如果能应用到村民自治的过程中，将有利于维护农村社会的稳定，促进农村经济的发展并推动农村基层民主政治建设的发展。虽然当前我国的村民自治还存在很多问题，但是只要我们积极地发现问题、解决问题，村民自治必将向着有利于中国特色的社会主义体现社会主义优越性的方向发展。 （作者单位：南京理工大学人文学院）

参考文献：

[1] 詹成付.全国村民自治状况抽样调查报告[M]. 北京：中国社会出版社， 2008

[2] 金太军、施从美. 乡村关系与村民自治[M].广东：广东人民出版社，2002

[3] 郭正林.中国农村权利结构[M].北京：中国社会科学出版社，2005

[4] 金太军、施从美. 乡村关系与村民自治[M].广东：广东人民出版社，2002

[5] 朱炳祥.村民自治与宗族关系研究[M].武汉：武汉大学出版社，2007