善治理论下网络谣言的公共治理

[摘要]善治在网络谣言治理过程中的根本要求是对政府的作用范围及方式做重新界定，重视治理过程的法治化、信息公开的有效性和局限性，发挥网络民间组织、社区和个体公众在治理过程中的效用和作用机制，从而形成从现有单一到多元的网络谣言治理的优化方案。

[关键词]善治;网络谣言;舆论治理

[作者单位]刘荣，浙江大学宁波理工学院网络与新媒体研究所。

[基金项目] 2011年度教育部人文社会科学青年基金项目“善治理论下的网络谣言传播与危机管理研究”（11YJCZH111）阶段性成果。

乌尔里希·贝克将后现代社会诠释为风险社会：人类面临着威胁其生存的由社会所制造的风险，这种社会风险对人类的威胁已经超过自然风险。社会风险的积累导致公共危机的产生，而谣言往往成为公共危机的直接诱因。无论是在传统社会，还是在现代社会，谣言都是一种以信息传播为特征的集群行为。在信息化社会，互联网日益成为重要的传播工具和舆论平台，网络谣言作为一种负面的舆论资源，威胁社会稳定，影响政府公共管理的绩效，因此具有强大的负面外部效应。

一、网络谣言善治的必要性及实现模式

1.善治的必要性

随着我国社会形态大格局的演变，多元的社会利益主体的出现和政府职能的转变，以及以互联网为代表的新的传播方式和传播秩序的出现，单纯依靠传统的政府强力控制，而忽视公民和非政府组织的功能，已不能适应对网络谣言引发的公共危机事件的有效管理。而重视公民自我管理的作用正是社会主义民主的基础和必然要求，在2011年7月公布的《中共中央、国务院关于加强和创新社会管理的意见》（下称《意见》）中提出的核心思想：“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”，正是对此要求的回应。

虽然存在国情的差异，但从核心内容来看，以上党和政府的《意见》和来自西方政治学和社会学且在我国学界受到热议的 “善治”理念不谋而合。善治是指政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新型关系，根本目的是公共利益最大化。正如哈贝马斯所说：“各个平行主体就某项共同关切的公共利益或公共事务彼此协商对话与合作，在公开、公平、平等、开放的原则下参与和管理公共事务，以期达成共识。”

2.善治的基本模式

善治是治理的理想状态，它是使公共利益最大化的社会管理过程，也是还政于民的过程。其本质特征就在于它是政府与公民对社会生活的合作管理，是追求实现国家与社会良性互动的正和博弈关系的一种努力。近年来的几起重要公共危机治理的实践也证明，改变原先单一的政府控制模式，在网络谣言治理领域开始尝试多元治理和多程控制的善治模式是必然的趋势。

结合舆论管理的特征，对于谣言危机管理的善治模式就是：在民主和法治的前提下，由政府主导，政府机构、个体公民和其他社会组织在面临大规模危害社会稳定的网络谣言面前协调好彼此之间的角色和关系，分工合作，以期将网络谣言的危害降低到最小化的管理方式。

二、在网络谣言善治过程中政府的主导功能

1.政府主导的正当性

网络谣言的治理具有非常明显的非排他性和非竞争性，因而属于公共产品。在我国的现行体制下，政府在网络谣言危机治理中的宏观调控以及组织协调发挥的主导作用依然是最重要的。同时，谣言管理在本质上属于舆论管理，舆论具备多元性和流动性的特质，使之成为社会生活和国家决策过程中非常微妙的因素。李普曼因此说，“在很大程度上，公共利益与舆论根本无法一致。并且，公共利益只能由一个特殊阶级来管理。”实践和理论双方面的因素，使我国政府主导对网络谣言的公共治理成为必然。

2.社会信任资本是发挥政府主导功能的基础

任何公共危机事件的预测和应对的有效性，都与对事件中民众的社会心理预测及其应对的正确性有关。有效建立公众心理预警机制是治理网络谣言的第一步。在服务型政府构建的要求下，政府应当利用现有的信息发布渠道，如新闻发言人制度、主流媒体，特别是党报（这里的党报概念也包括主要电台、电视台、官方网络媒体等）的时空资源，对社会现实报道做到客观公正，“报喜亦报忧”，树立官方信息渠道的公信力。笔者认为，官方信息渠道的权威性作为一种优质历史传统，是创造“社会信任资本”的重要因素。创造良好的社会环境，可以增加公众的社会安全感和信任感，特别是对政府的信任感，从而建立公众对于谣言的心理免疫力。这样在公共危机爆发时，公众对政府信息渠道的信任得以延续，公众才能不再迷信小道消息和谣言的蛊惑，从而避免社会恐慌，特别是群体性事件的发生。

3.法治化是发挥政府主导功能的途径

法律是公共管理的最高准则，任何政府官员和公民都必须依法行事。依法加强网络谣言危机管理是提高危机管理合法性、权威性的需要。网络谣言危机管理的法治化就程序来看，包含法律制度的制定、法律实施和法律监督等一系列活动和过程;就内容来看，则包括网络谣言危机预防的法治化和网络谣言惩治的法治化。

第一，谣言危机预防的法治化

相关信息的模糊性是谣言产生与传播的两个因素之一。网络谣言的产生与传播很多时候是源于网民对信息本身的无知，制度缺陷形成的“信息不对称”则是这种无知的成因。《政府信息公开条例》和以政府新闻发言人制度为代表的信息公开制度使保障公民知情权的法律体系初具形态。就目前我国信息公开制度的执行来看，关键是明晰制度设计，保障政府信息公开的落实。

第二，网络谣言惩治的法治化

我国《刑法》第105条第2款、第181条、第221条和第291条等相关条款分别对以造谣等方式煽动颠覆国家政权，影响证券交易，损害他人商业信誉和商品声誉以及编造恐怖信息等行为做出了有罪规定;《互联网新闻信息服务管理规定》也规定网络传播不得含有“散布谣言，扰乱社会秩序，破坏社会稳定”的内容;全国人大常委会《关于维护互联网安全的决定》对于“利用互联网造谣、诽谤或者发表、传播其他有害信息，煽动颠覆国家政权，推翻社会主义制度，或者煽动分裂国家，破坏祖国统一”的行为，将依照刑法的有关规定，追究刑事责任。这些相关法律法规的制定对于惩处制造和传播网络谣言的责任者提供了法律依据，但仍需要相关配套机制的完善，如举报、取证、审判和制裁的程序。

4.信息公开在网络谣言治理中的角色

第一，信息公开的效用

当前我国社会进入了新的历史阶段，世界经验表明，人均国民收入达到1000美元至3000美元，一个国家就会进入社会矛盾的高发期。人们在希望维持旧的社会秩序下的既有利益的同时，开始意识到自己该有的权利，如知情权的呼声日涨。英国危机公关专家迈克尔·里杰斯特提出：对传播的有效管理和危机本身的处理一样重要，因为外界对危机的态度取决于他们接受的信息。通过媒体的信息公开揭示人们关注的社会事件真相，可以实现公民知情权和表达权。根据奥尔波特R=I×A的谣言模式，减少信息的模糊性，向公众充分提供其关心问题的相关信息，增加信息量，可以有效减少谣言发生的可能性或程度。

第二，信息公开的作用方式

信息公开涉及两种作用方式：

一是传统新闻媒体的报道。汶川地震后，胡锦涛在考察《人民日报》社工作时发表重要讲话，指出“要完善新闻发布制度，健全突发公共事件新闻报道机制，第一时间发布权威信息，提高时效性，增加透明度，牢牢掌握新闻宣传工作的主动权”。历史的经验表明，大灾必然伴随谣言高发，2003年非典事件又验证了这一规律的可靠性。但在汶川地震后并没有出现谣言肆虐的现象，这是因为非典之后，政府改革新闻传播制度，特别是《政府信息公开条例》的实施，充分保障了新闻媒体对地震进行及时公开全面的报道。此举不但赢得了国内公众高度评价，也得到了国际社会好评，成为我国针对公共突发事件新闻传播的宝贵经验。

二是网络平台的互动。传统的新闻报道有滞后性，而网络谣言往往涉及最新的事态。同时，媒体的报道也有承载能力限制，这往往成为信息公开的盲点，进而成为网络谣言生存的利基点，因而，特别需要一种传统新闻报道的补充机制。面对网络出现谣言，公众可以通过有关部门的网站迅速查到相关信息，或者通过网络互动，向主管部门求证。这种机制应包括以下三个环节：公众或媒体发现疑似的网络谣言，可以迅速而无障碍地向有关部门求证;主管部门有义务及时查证相关信息是否属于谣言;有关部门应该如实向求证者反馈查证情况，或通过公开渠道发布信息。

第三，信息公开的局限性

需要指出的是，仅仅公布事实无法遏制谣言的传播。如2011年沸沸扬扬的 “郭美美事件”并没有因为中国红十字会的简单声明而消停下来。这涉及上文所述的政府社会信任资本和公众心理预警能力提升的问题。这也跟我国新闻传播制度，特别是媒体所有制体系有关系：政府（红十字会在中国具有半官方的性质）是公共事件中谣言的当事人，又是信息公布渠道的所有者，价值无法中立是媒体辟谣的先天缺陷。霍夫兰的耶鲁实验证明，辟谣的信息出处非常重要，“如果你想改变人们的既有观点，最好的做法不是给他们看对手和敌人的信念，而是给他们看那些与他们立场相近的人的观点”。在现有的社会条件和媒体体制下，我国有相当多的民众对国内主流媒体置信度不高，偏听偏信于西方媒体的报道。因此，在面对突发公共事件，特别是无关乎政治的自然灾害的信息控制过程中，适当向公众开放第三方，甚至是意识形态对立的西方媒体的客观性报道，有助于不坚定的公众了解真相，这在汶川地震后的新闻报道实践中得到了验证。

三、网络谣言善治的社会合作主体

社会机制主要通过惯例、道德或宗教的形式来实施社会自治。在今天的信息社会，网络社区正成为人们生活的组成部分和现实生活的延伸。网络社区因成员结构、功能和理念的趋同性，往往形成具有一定特征的社区文化和社区认同。依法加强各类网络社区建设，加强政府与网络社区公众在网络谣言危机时在信息交换、预防及处置过程中的沟通，使之在公共危机事件治理中发挥调节利益关系、维护社会稳定、化解社会矛盾的重要作用。这其中包括和个体公众，特别是网络社区活跃分子（意见领袖）和网络民间组织的合作。

1.意见领袖

在网络谣言的社区治理机制建设中，意见领袖（Opinion Leader）担负重要功能。网络社区和现实社区一样，存在对他人能施加影响的活跃分子，也就是网络社区的意见领袖。他们在网络社区中往往具有较强的综合能力和较高的社会地位或被认同感，和社区其他成员在社会类别、社会关系、团体结构和价值观等方面有着很大的同质性。无论是真实的信息还是虚假信息——谣言，网络意见领袖在其传播过程中都发挥着关键性作用，他们往往首先接触信息，并将经过自己再加工的信息传播给社区内的其他成员。在信息的传播过程中，网络社区的成员对于信息真伪性的判断依据，除了所掌握的资料的翔实程度和自身的经验素养，社区意见领袖的态度也是重要的因素。因此，可以通过法律约束，建立网络社区意见领袖（如版主）的良性推选制度，充分发挥意见领袖在网络谣言的社区治理过程中的正面功能。

2.民间公益组织

网络公益组织正日益成为网络社会的重要力量。政府相关部门应积极推动与民间组织对公共生活的合作治理，创造各种条件，推动网络志愿组织的建立和发育，使之成为民间网络谣言治理的“第三部门”，如2011年5月建立的“辟谣联盟”。“辟谣联盟”作为一个网友的自律组织，一方面约束自己，另一方面为净化网络舆论生态贡献了力量。自成立以来，“辟谣联盟” 战果不菲，揪出了2011年6月北京暴雨中3张移花接木的照片，查出“卖淫女裸体受审照片”其实来自越南，澄清了“出血性大肠杆菌已入侵北京”的不实信息等等一系列轰动性的网络谣言。类似“辟谣联盟”这样的网络志愿者组织，在谣言开始大范围传播时，他们通过主动调查取证，及时发布辟谣信息，或者被动地成为网民在遇到疑似谣言时求证的渠道和信息平台，有效减少了网络谣言的产生和扩散几率。政府应为网络志愿组织有序参与网络谣言的治理提供制度保障，并建立协调和沟通机制，提高网络志愿组织参与谣言治理的水平。

四、结语

就具体的时空段而言，网络谣言的危机管理体系的形成并不能保证社会及其成员就此不受网络谣言侵害，根本的途径还在于其公共治理结构的不断优化，即优化程序设计从而有效避免网络谣言引发公共危机。善治语境下的政府与公民、网络民间组织对网络谣言的合作治理，体现了政治国家与公民社会的一种新型关系。政治国家尊重网络社区公众知情权和表达权，在此基础上不断拓宽网民正当网络传播的渠道和方式，由此才能形成政府社会信任资本和公众心理预警能力。同时，通过相关法律制度对公民权利和相关的政府管理权的行使进行规范，以及建立有效的网络社区治理机制，才能最终塑造网络舆论管理的公共权威和公共程序。

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