关于村集体经济组织行政账与经济账分设的探索?

陈潮鹏

当前我国村集体经济组织基本是实行一套账，即不区分行政账与经济账的财务管理模式。随着农村经济的发展，这种模式的弊端日趋显现，存在财权与事权不配套、行政与经济职能不分等问题，容易造成“糊涂账”。 适应经济发展新常态，有必要选择经营收入较多的村作为试点，将行政账与经济账分设，明确村行政与经济管理职能，划分资产功能，规范村集体经济组织的收入和支出分类，完善会计科目和报表体系。通过这些措施，更好地促进农村集体经济组织的平稳健康发展和社会稳定。

一、当前村集体经济组织财务管理的现状

（一）财权与事权不配套。事权是财政支出的原点，哪个部门承担事权，哪个部门承担支出的责任，需要有相应的财力来保证。在目前的广大农村集体经济中，普遍存在着事权和财权没有明确分清，造成权责不明晰的现象，严重影响并阻碍村集体经济事务的正常开展。

调查发现，虽然当前我国农村人均收入不断提高，但多数农村的村集体经济发展滞后，没有或仅有少量的经营性收入，除上级补助拨款外，主要依靠土地、林地或养殖发包收入，村集体经济薄弱，严重影响农村的公共服务质量。由于各地村一级组织的收入差异，多数农村的收入与支出不相匹配，导致农村基层出现较多问题。最突出问题是，农村基层承担的社会事务过多，而财政投入较少，基层组织疲于应付。目前农村基层组织负责维护社区稳定，公共服务范围较广，大的如社会治安、医疗卫生、计生服务、村道建设、义务教育等，小的如村民邻里关系、农田灌溉、照顾老人等。承担这些事权，需要相应的财力保障。由于上级财政转移支付有限，村委会投入发展经济的时间与精力较少，现有财力不足，严重影响到农村的稳定与发展。

（二）行政与经济职能不分。部分地区受经济收入的限制，为节省村行政人员的开支，多数村都是“一套班子、三块牌子”，即村党支部委员会一套班子，设置村党支部委员会、村委会、经联社三块牌子，村两委干部往往身兼数职，没有明确的职能分工，既要管日常的治安消防、卫生教育等行政务事，也要负责村集体经济发展重任，由于工作事务繁多，村干部往往难以集中精力发展壮大集体经济。在财务管理模式上实行一套账，存在村经营收入与上级补助收入含糊不清，村行政管理支出与经营支出混乱不堪，监督缺乏和公开力度不够等现象，对村集体经济组织的支出绩效缺乏相关的评价，容易造成“糊涂账”。

二、将村集体经济组织行政账与经济账分设的建议

（一）充分论证，选择试点。要在调研、论证的基础上，选择一些村集体经济收入较多的地区进行试点，在条件成熟后再推广。重点选择资产规模较大、经营收入较多，同时行政管理支出规模增长较快的村。通过将行政账与经济账分设试点，促进农村财务管理尽快走上标准化、规范化、法制化的轨道，巩固和发展村级集体经济的基础，解决农村工作的难点、农民群众关心的热点、农村各种矛盾的焦点，加强对农村集体经济财务管理工作的领导和改革，为村集体经济组织财务管理改革提供经验，实现农村集体经济组织财务管理的创新，进一步规范村级财务管理。

（二）分设机构，明确管理职能。对村两委工作人员和经联社相关人员进行明确分工，真正实现机构既相对独立又相互促进。村两委职责不再包含村级经济职能，而是要充分发挥基层组织核心作用，夯实党的执政基础，支持村民自治组织、集体经济组织开展日常业务工作。村自治组织成员应由合法的选民投票选举产生，抓好公共服务、社区管理等事务，做好群众工作、维护群众利益。村经济组织领导成员由村民股东大会选举产生，对村民股东大会负责，确保集体资产保值增值，做好集体资产管理，完善财务管理，提高经济效益，实施收益分配和股权转让等工作，发展好经济项目，全心全意开展经济发展的相关工作，不得干预村集体行政管理事务。各村在集体经济产权确定的基础上完善经济联合社股份制改造，其董事会、监事会成员由村民股东大会选举产生。在条件成熟时，经济联合社要按照现代企业制度的要求，逐步建立具有法人治理结构的股份制公司，村两委成员不得担任集体经济组织领导职务。将经济组织（经联社）从“三套马车”中解脱出来。一些经济规模较大、经济效益较好的村集体经济组织还可以聘请社会专业管理人才、经纪人或经营机构进行管理，发展村集体经济。

（三）划分产权，提高运营效率。村集体资产能否为经济发展创造更多的价值，实现资产的保值增值，关键取决于如何提高资产运营的效率。要开展集体资产确权登记，理顺集体资产产权关系，提高使用效率，划分集体资产功能用途，明确集体资产归属，科学评估确认资产价值，完善村集体资产监管办法。要实行行政账与经济账的分设，将非经营性资产确权登记在自治组织名下，即记入行政账；将经营性资产确权登记在集体经济组织名下，即记入经济账。对于资产划分确权中涉及相关的税收政策问题，希望国家给予政策引导，出台相关的税收扶持政策，确保村集体经济组织的资产划转顺利进行。

（四）分清项目，规范收支类别。将村集体经济组织的收入分为行政性收入和经济性收入。行政性收入主要包括上级政府的划拨款项和专项资金、经联社划拨收入等，如补助收入、村级划拨的基本经费、项目经费和其他经费；经济性收入包括发包及上交收入和经营收入，其中，发包及上交收入是指农户和其他单位因承包集体耕地、林地、果园、鱼塘等上交的承包金及村（组）办企业上交的利润等，村集体经济组织进行各项生产、服务等经营活动取得的收入，包括产品物资销售收入、出租收入、劳务收入等。村集体经济组织的行政账按收付实现制进行核算，经济账按权责发生制进行核算。村行政账的村级划拨收入应在每一年度末提出下一年度预算，并将预算申请交由村民股东大会审批，由村经济账划拨基本经费、专项经费和其他经费，并将上级部门拨付的专项资金进行登记入账并规范合理使用。

同时，将支出划分为行政管理支出和经营性支出。对于行政管理支出，如村一级的安全、卫生保健等支出的缺口，通过预算形式，从经营收入中进行划拨列支，并由村民代表进行监督。要制定相关的财务管理细则，明确各类支出的分类：对于行政管理工作的开支，如村两委人员的工资、治安开支、社会公共服务开支、消防和村的基础设施建设开支、科教医疗开支等，应登记在行政账中；而经营管理人员工资、经营设备购置、经营过程的电费、水费、废物处置费以及相关费用等，应登记在经济账中。通过分设，真正实现行政账和经济账的独立核算，实现行政账和经济账的报表体系的完整性与独立性。

参考资料：

[1] 中山日报[新闻-丛论]推动农村自治组织与经济组织分离的现实路径[N]2012年9月24日

[2] 佛山市南海区实施“政经分离”的做法及启示，http：//dwgk.jiangmen.gov.cn/ShowNews.aspx？ItemId=106&NewsId=23421

[3] 中华会计函授学校 《村集体经济组织财务管理》中国财政经济出版社[M] 2009-02-01

[4] 广东省财政厅 《广东省农村集体经济组织会计科目表、固定资产分类及折旧办法》中国财政经济出版社[M] 2014年4月

（作者单位：广东省汕头职业技术学院）

责任编辑：欣闻