农业发展中的政府作用研究

董江爱 张嘉凌

〔摘要〕 生态庄园经济是我国发展现代农业的一种模式，也是一种新型的市场经济发展模式，其形成和发展都需要政府发挥作用。在生态庄园经济形成中政府起着引导作用：引导“空壳村”的资源整合，引导企业发展庄园经济，引导现代生产要素向庄园经济集聚。在庄园经济发展中政府起着支持作用：建立健全组织领导机制，建立激励机制，完善服务机制。在企业与农民交易中，政府起着规制作用：保障企业依法征地、依法经营，保障农民的合法权益。总的来说，在现代农业发展中，政府行为要把握好度，多方利益要均衡分配，公共服务要提升水平。

〔关键词〕 政府行为，现代农业，生态庄园经济

〔中图分类号〕D630   〔文献标识码〕A〔文章编号〕1004-4175（2015）06-0077-05

生态庄园经济是依托当地撂荒的耕地或闲置的“四荒”资源，以租赁、转让、购买土地使用权等形式集中流转一定规模的土地，以生态为核心，以市场为导向，以科技为支撑，以效益为目的，通过资本多元化、经营规模化、管理企业化、生产标准化，对各类农业资源进行合理利用和综合开发，是一种兼顾生态建设和农业发展的新模式  〔1 〕5。生态庄园经济作为一种新型的经济发展模式存在着市场失灵的缺陷，需要通过政府干预弥补市场不足。但政府作用应当限制在一定的范围内，不能干预过度或者干预错位，否则就会造成市场扭曲、效率低下和资源浪费等问题。山西省左权县的生态庄园经济正是基于县域经济低效率的县情作出的现实选择，笔者试图通过对左权县生态庄园经济发展中的政府行为进行研究，探索政府在发挥市场配置资源的决定性作用和在农民参与改革过程分享改革成果中的作用。

一、生态庄园经济形成中的政府引导

左权县是典型的革命老区，素有“八山一水一分田”之称，全县人均耕地仅1.3亩，且土地贫瘠，农作物产量很低，属于国家级贫困县。再加上山沟交错，人口分散，城镇化建设困难重重。2001年，左权县以移民搬迁的方式推进城镇化，由于政府过分追求建设效率，注重搬迁数量而忽视质量，造成了村庄的空壳化现象，导致县域经济效率低下。2005年，为挽救城镇化建设的危机，左权县政府依托当地闲置资源，采取企业进驻、政策扶持和资金引入等方式对各类农业资源进行合理利用和综合开发，科学引导生态庄园经济的形成。

（一）引导“空壳村”的资源整合。2001年到2005年，通过县乡两级政府的协同推进，全县共移民6300余户，累计搬迁移民3.5万人，全县由此形成的“空壳村”（行政村和自然村）多达316个，村庄内部的公共资源大都闲置甚至毁坏。2005年以来，县委县政府为了最大限度地纠正市场缺陷、弥补农村损失，提出了发展生态庄园经济的想法，并采用经济手段、法律手段并辅之以必要的行政手段，引导空壳村的人力物力等资源整合起来发挥作用。

1.引导“空壳村”的土地资源流转。随着城镇化进程不断加快，“空壳村”的土地撂荒现象非常严重，据估算，全县适宜开发的面积达46万亩，其中耕地8万亩，宜林荒山荒坡荒滩荒沟加上闲置的农村宅基地38万亩，土地流转与集中成了形成生态庄园经济的关键因素。为了引导土地资源的流转，左权县政府加大宣传力度，通过干部入户走访等形式让群众深入了解农村土地流转政策及相关法律法规，并指导乡镇政府根据本地实际，灵活制定土地流转的程序和要求，确定土地使用权流转的范围、形式等具体内容。同时监督土地流转的全过程，并对其间暴露的问题采取相应的处理机制，以确保土地流转的顺利开展。

2.引导“空壳村”的农业劳动力实现身份转换。政府在生态庄园经济开发中创新入股方式，为农民的林权、土地、畜禽等入股创造条件。例如，在林权改革中，政府制定了均山均股、确权到户的倾斜政策，鼓励农民入股分红。与此同时，生态庄园的开发为农村剩余劳动力创造了二次就业的机会，农民变成了生态庄园的“工人”，就地实现了身份转换。

（二）引导企业发展庄园经济。按照政企关系理论，企业作为市场主体应当按照市场规律从事经营活动，政府不应直接干预企业的生产与经营，但企业发展也离不开政府的适度引导和政府对市场的宏观调控。在生态庄园经济开发的过程中，企业负责主要的经营活动，政府对企业运行提供资金和政策等方面的支持，以实现社会效益最大化。

1.引导企业家参与庄园经济。左权县政府通过经济上给补助、政治上给待遇等方式，引导企业家“上山下乡”，最大限度地聚合人力资源发展生态庄园经济。政府为从事生态庄园开发的企业家提供启动资金贷款，对引入专业技术人员和高精设备的企业给予经济奖励，让企业家通过列席县级经济工作会议等方式参与县域经济政策的制定，并通过引导企业家介入的方式实现传统农业生产方式的转变。

2.引导民间资本投资庄园经济。对于煤炭资源丰富、煤炭企业转型压力大的左权县来说，投资开发生态庄园是利用煤炭资源利润实现可持续发展的明智选择。左权县政府制定煤企转型发展的扶持政策，在土地整理、农业基础设施建设、种子和农药以及农业机械等方面提供适当补贴，鼓励从事煤炭行业的民营企业家投资生态庄园经济，实现资本转移。截至2014年底，左权县的23位煤炭企业主投资近6亿元，建成了31个生态庄园。

3.引导现代生产要素向庄园经济集聚。企业家的积极参与，不仅为生态庄园带来了资本，还带来了理念、科技、管理、营销等现代生产要素。左权县政府通过现代生产要素与农村土地、人力的联姻，既实现了现代生产要素的充分整合，又发挥了最大的集聚效应。并通过现代生产要素与市场形势、团队创意、营销理念的有机结合，使生态庄园开发新生出休闲度假、市场开拓、综合开发等多种经济类型，形成了集种、养、加、游、购、娱为一体的产业链，为现代农业的发展开辟了一条新路。

二、庄园经济发展中的政府支持

按照政府行为理论，市场经济发展中的政府作用在于为企业提供一个稳定的发展环境，支持企业按照市场规律追求利益最大化。具体来说，政府应通过制定并执行强有力的经济政策，解决企业无法处理的问题，并发展服务部门、调节收入分配、举办社会福利事业、指导长期的经济活动等  〔2 〕11-12。 生态庄园经济发展中，政府既是倡导者又是服务者。农民的土地、宅基地如何规范流转、农民利益如何保护、集体林权如何改革等问题，都需要政府协调各方力量加以解决，否则庄园经济难以顺利发展。因此，如何支持和帮助生态庄园发展，是摆在政府面前的最迫切任务。

（一）建立健全组织领导机制。领导行为和组织行为是政府行为的两个基本类型，在生态庄园经济中主要表现为政府成立班子、规范制度、帮助企业和农民发展经济。左权县委、县政府成立了专门的生态庄园经济开发领导组，建立了组织严密、领导有力和责任明确的组织领导机制。

1.成立领导组。在我国公共政策执行中，如果各级党委将其作为一件大事来抓，精心组织，则公共政策执行就能取得明显绩效  〔3 〕。 实践证明，成立并启用领导组是执行政策的有效机制。在左权县生态庄园经济发展中，成立了以县委书记为组长、以县长为第一副组长、以相关职能部门一把手为成员的领导组，其主要职责是研究解决生态庄园开发中的重大问题，以减少管理层级、避免推诿扯皮，使组织领导更为直接有力。

2.成立办事机构。领导组下设有生态庄园经济开发办公室，由专职人员负责为全县范围内的生态庄园解决困难，提供服务。同时，办公室下设服务组、协调组、政策制定组、规划组、监督组、宣传组等专项机构，分别由专业人员担任组长，及时解决问题，跟踪开展服务。各乡镇也设立生态庄园经济开发办公室，负责本乡镇的生态庄园开发工作，遇到无法解决的问题时要向县领导办公室汇报。

3.严明工作责任。在对政府各职能部门及乡镇干部的年度考核中，生态庄园经济发展状况是主要考核内容，包括生态庄园的经济收益、产业链延伸情况、农民二次就业比例以及生态修复效果等指标。由县领导办公室组织考核，考核结果不达标的乡镇要及时制定改进方案，对县直相关部门工作的考核重点是能否有效解决生态庄园的实际问题。这一责任到人、职能明晰的考核制度，充分调动了县乡干部发展生态庄园的积极性和主动性。

（二）建立激励机制。左权县委、县政府还采取走出去、请进来，重发动、借媒体等措施，为生态庄园发展营造浓厚氛围，使生态庄园经济走出左权、遍及山西、迈向全国。

1.注重宣传发动。左权县委县政府通过召开推介会、动员会、现场会等方式，宣传开发生态庄园的经济效益和社会效益，充分调动了社会各界人士投资生态庄园的积极性。此外，加强媒体宣传，动员各大媒体宣传报道生态庄园经济的发展状况和效果，扩大生态庄园的影响力，为生态庄园经济发展营造良好氛围。左权县生态庄园经济的成功实践在山西省内乃至全国引起较大反响，山西省的大同等县、黑龙江省的穆棱县和云南省委政研室等纷纷赴左权县参观学习，使得生态庄园经济逐步走出山西，走向全国。

2.典型示范带动。每年以乡镇为单位，从庄园的经济效益、开发程度、解决就业情况和社会责任履行状况等方面，对生态庄园进行测评，并根据测评情况选择5个标兵大户和5个重点扶持大户向县政府上报。再由县政府组织专家组对标兵大户和重点扶持大户进行考察，并根据考察状况进行综合评定。最终按照综合评定结果在全县选出10个标兵大户和10个重点大户，召开县经济工作会议表彰标兵大户，扶持重点大户，并给予一定的政治待遇，有权参加全县副科级以上领导干部会议等。

3.专家学者推动。自2009年以来，左权县采取不同形式，多次邀请国内外知名专家学者，在北京、榆次、山西农大等地召开学术研讨会，围绕生态庄园经济发展的主题，听取专家学者的建议。在2011年10月召开的北京研讨会上，来自全国的40多位专家学者和领导干部联合发表了《生态庄园宣言》，认为生态庄园经济不仅是中国农村发展的生动实践和创造，也是中国解决“三农”问题的一条有效途径，还是中国农村未来发展的一种新模式。

（三）完善服务机制。公共服务是政府的基本职能，新公共服务理论认为政府的作用是服务而不是掌舵。政府不仅要关注市场，更要关注依法行政、政治规范、专业标准与公民利益，满足公共需要的政策与规划能通过集体努力和合作程序而有效、负责任地获得 〔4 〕40-41。左权县政府在发展生态庄园经济中，运用市场手段、行政手段，多部门联合多渠道构建服务支撑体系，始终把强化服务作为发挥政府作用的核心环节。

1.整合智力资源，强化规划服务。左权县生态庄园经济开发领导组办公室下设规划组，专门负责生态庄园规划的制定和实施。在生态庄园开发之初，组织专家对开发地点的资源环境进行评估，编制可行性研究报告，并制定生态庄园远期、中期、近期发展规划。县生态庄园开发领导组对各生态庄园5年～10年的规划方案重点进行预审，规模较大、投资较多的聘请专门的专家组进行评审;规划实施中，由规划组根据建设内容和建设标准，由领导组办公室协调县级有关部门进行跟踪服务;规划完成后，由规划组进行评估、验收，并根据评估验收报告给予一定的资金补助。

2.整合社会资源，强化结对帮扶。从2006年至今，左权县坚持开展百个机关、百名干部、百户企业定点帮扶百个生态庄园的“四百”活动，由百个机关、百名干部、百户企业组成若干个3人以上的帮扶小组，分别在庄园蹲点4个月以上，重点解决生态庄园发展中的各种问题。对于生态庄园开发中面临的技术难题，通过整合行政资源、企业资源和社会资源，开展结对服务，如为了帮扶干果经济林发展，政府组建了100余人的专业技术团队，对生态庄园进行巡回技术服务，广泛应用沼渣沼液、防雨网棚等集成新技术，全面推广黄板、蓝板等新材料和各类干果新品种，确保干果生产高产高效、优质安全。

三、企业与农民交易中的政府规制

“政府的必要性在于，它既是自由市场‘竞赛规则的制定者和裁判者，又是弱势一方利益的维护者” 。政府规制是“在以市场机制为基础的经济体制下，以矫正、改善市场机制内在的问题为目的，政府干预和干涉经济主体活动的行为” 〔5 〕45-46，目的是通过一系列规则，规范市场主体行为并保障各主体的合法权益，尤其是保护弱势群体权益。生态庄园开发中的土地流转，要在企业与农民的交易中完成，而农民处于交易中的弱势地位，需要政府严格规制企业行为，保障农民的土地收益权、就业权和发展权。同时，政府也要在企业和农民之间做好利益平衡，保障企业的合法权益和各项经济活动的顺利开展。

（一）保障企业依法征地。土地流转是生态庄园经济开发的关键环节，也是矛盾的集结点和推进的关键点。在实践中，通过政府的严格规制，确保庄园主依法征地。

1.规范土地流转合同。为了规范土地流转合同，左权县出台了《生态庄园经济开发中所涉农村土地承包经营权流转的具体操作流程》，对签订土地流转合同提出具体要求：必须条款齐备，表述准确;载明当事人双方的名称或姓名、流转方式、地块的位置、土地类型、面积、用途、使用期限和使用条件;流转价款及支付方式;当事人的权利和义务;争议的解决办法;违约责任等。

2.规范土地流转程序。土地承包经营权流转在1年以上的，必须签订土地承包经营权流转合同。不同的土地流转形式要采取不同的程序：以转包、出租和入股流转土地经营权的，报请发包方确认经营权后，依法协商并签订书面流转合同。并在该村土地流转登记簿和乡（镇）农村耕地、林地合同管理登记部门登记，流转合同一式4份，流转双方各执1份，乡（镇）农村耕地、林地合同登记管理部门备案1份，签订后10日内送发包方1份;以转让、互换方式流转的，承包方必须事先向发包方提出转让、互换申请。待发包方确认承包权及经营权并盖章同意后，再与承包方签订书面流转合同，同时向乡（镇）农村经营管理部门报告，办理有关变更手续。村集体经济组织不同意的，应向承包方说明理由;承包方委托乡（镇）土地流转服务中心组织流转的，承包方必须出具发包方土地承包权及经营权确权书和土地流转委托书。

（二）保障企业依法经营。按照理性经济人理论，“各个人都不断努力为他自己所能支配的资本找到最有利的用途。固然，他所考虑的不是社会的利益，而是自身的利益，但他对自身利益的研究自然会也必然会引导他选定最有利于社会的用途” 〔6 〕25。工商资本进入农业领域的目的是追逐利润，地方政府在支持鼓励工商资本投资农业的同时，应客观认识工商资本租种耕地的潜在风险，认真筛选有意投资农业的工商企业，并对其进入农业领域的工商企业进行有效监控。左权县在生态庄园开发中，为了避免企业“圈地”和农地的“非农化”倾向，建立“准入制”严格规范工商企业资本参与农地流转的行为，坚决制止有明显圈地占地意图、无意经营农业的工商企业进入农业领域，保证企业依法诚信经营，确保土地用途不改变和农民权益不受损害。对正在开发的庄园建立监管机制，监督工商资本的注入和流转土地的用途，并在此基础上督促企业按合同及时兑付土地租金，切实保障农村集体利益和农民权益。

（三）保障农民的合法权益。舒尔茨认为，农业现代化的实现过程就是农业生产中现代要素对传统要素的替代过程，其中两个重要的前提是相配套的农业制度和相配套的农民素质。因此，政府必须向农业进行投资，既要注意投资方向，还要对农民给予指导和教育 〔7 〕132。 保障农民合法权益是政府发展生态庄园经济的根本目的，因此，生态庄园经济开发不仅要追求经济效益，更要追求社会效益，体现为吸纳农民就业和引导农民发展等内容。左权县政府在生态庄园开发中，坚持把农民权益放在首位，多措并举保障农民权益不受损失。

1.吸纳农民就业。生态庄园作为一个劳动密集型产业，其生产方式变化不大，进入庄园的农民尽管干的仍然是农活，但身份却发生了根本变化，由农民变成了“农业工人”，实现了就近就业。在这个过程中，政府一方面通过资金补助对农民进行针对性培训，增强了农民的就业竞争力，实现了从农民到“农业工人”的有效转化，既增加了农民收入，又提升了农民能力，使农民成为庄园开发的支持者。另一方面，通过政策倾斜例如税收优惠和社保补贴助力庄园吸纳周边农民进园工作，保障了农民的就业权及其他各项社会保障权利。

2.推动农民发展。在生态庄园发展中，政府着重从提升农民市场能力和技术能力两个方面推动农民发展。我国农民长期与市场脱轨，而且多数农民外出务工，农业成了副业，掌握市场信息的能力弱，开拓市场的能力低，抵御市场风险的能力差，容易造成丰产不丰收的现象。再加上农民受教育程度不高，后期的再教育培训又少，主要凭经验而不是现代农业技术发展农业，导致农民增收难、致富难。生态庄园不仅是现代农业的示范园，也是提高农民素质的培训地，政府通过生态庄园信息化平台和信息服务网络，帮助农民群众了解市场、掌握技能，成为适应市场经济发展需要的现代农民。

3.坚持互利共赢。政府在生态庄园经济开发中，一手牵着投资者，一手牵着农民群众，帮助企业和农民互利共赢，推动企业和农民群众的有效对接。企业在开发生态庄园的过程中，不仅通过给付农民流转土地的租金，让农民获得了一份收益，而且通过吸纳农民入园劳动，让农民获得了又一份收益。有的庄园与农民建立了合作关系，发展订单农业，形成了新的主导产业。还有的庄园形成龙头带基地、基地连农户的产业链条，与农民形成了风险共担、利益共享、合作共赢的利益联结方式，带动效益将更加凸显，庄园与农民的关系也将更加融洽。

四、结论与讨论

左权县的实践充分证明，生态庄园经济模式符合我国北方山区经济发展的需要，也符合农民利益和社会需要，通过政府科学引导、支持和合理规制，生态庄园经济将会蓬勃发展。从左权县生态庄园经济的发展看，生态庄园能否良好运行，市场作用能否有效发挥，政府作用至关重要。但是，政府干预必须适度，否则就会走向反面。

（一）政府行为要把握好度。党的十八大报告提出的“使市场在资源配置中起决定性作用”，是市场经济规律的内在要求。从左权县生态庄园发展的经验和价值来看，虽然政府在生态庄园经济的形成和发展中发挥了重大作用，能够尽快实现土地集中和资本下乡，解决了农民增收和农村发展的难题，但政府发挥作用时必须尊重农民意愿和市场规律，而不能取代企业和农民的主体作用。否则，政府干预过多必然会影响市场作用的发挥和资源配置的效率，农民权益也就难以保障。

（二）多方利益要均衡分配。左权县生态庄园之所以能够从无到有、由小到大，一方面是政府通过整合资源，充当了组织者、服务者、推动者的角色;另一方面是政府通过协调市场、企业与农民之间的关系，发挥了利益平衡、依法监管、权益保障的作用，其中整合政策、人力、物力等资源是政府服务的前提和基础。生态庄园发展不仅要实现经济效益最大化，还要实现社会效益和生态效益最大化，不仅要满足企业追求利润的需要，还要满足农民及其他社会成员生存和发展的需要，必须均衡配置资源，满足多方利益。

（三）公共服务要提升水平。左权县通过“有形之手”，利用农村闲置资产和公共资源，探索出生态庄园经济的新模式。而政府要通过这一新模式推动地方经济社会发展，就必须进行体制机制改革，提升公共服务水平，为企业和农民提供优质服务，努力形成小政府、大市场、大整合、大服务的工作格局，以便更好地发挥市场在资源配置中的决定性作用。

参考文献：

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〔5〕〔日〕金泽良雄.经济法概论〔M〕.北京：中国法制出版社，1985.

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责任编辑 周 荣