养老产业举步维艰

董晓寒

5月底，国家发改委公布了首批“政府和社会资本合作（PPP）项目库”，《中国经贸聚焦》记者梳理发现，养老服务类项目共有38个，总投资超200亿，分布于11个省份，其中江苏、山东、江西项目最多，多为老年公寓、护理院、养老中心等设施。

一位长期关注养老产业的政策研究人员向本刊记者分析：“在国内经济下行和‘未富先老的背景下，政府对养老产业的支持政策频繁出台，养老产业有望成为中国新的经济增长点和扩大内需的着力点。同时，这也能缓解‘421家庭结构（即4个老人、2个年轻人、1个小孩）的养老压力。”

据国家统计局数据显示，近十年来中国老年抚养比迅速提高。2014年年底，中国老年人口数量达到2.12亿人，成为世界上第一个老年人口破2亿的国家。中国人民大学老年学研究所所长杜鹏透露，中国老龄化的高峰将出现在2055年左右，届时老年人口将接近4.5亿。

“按照目前2亿老人计算，保守估计，需要医疗护理等高端养老服务人群5000万左右，所有老人所需要的基础消费加上必要医养服务费，以及失能失智老人所需要的专门护理服务费，养老服务业市场空间达3万亿元。”上海市宝山区区委书记汪泓在上海财经大学主办的“老龄社会公共政策挑战与治理创新”论坛上如是说。

如何撬动这一庞大市场仍需进一步的政策设计。“中国的养老产业还处于起步阶段，尤其在顶层设计中，有诸多内容尚不明确，有些政策操作性弱，导致落实困难。”上述政策研究人员向记者表示。

缺土地

“其实现在有很多人，特别是房地产商非常想进入养老产业，但又在犹豫。”上述政策研究人员表示，土地政策是横亘在这些人面前的“老大难”问题，“究其根本，是地方政府缺少動力去支持养老产业。”

去年4月，国土资源部发布了一份《关于养老服务设施用地意见》（下称《意见》）的文件，首次明确了养老服务设施用地的范围、类别以及土地供应方式，并明确规定养老服务设施用地应当纳入国有建设用地供应计划。

“但是目前，养老地产用地并没有专门的用地类别。”记者翻阅国土资源部和国家标准化管理委员会出台的多个土地分类相关法规，发现其中都没有制定“养老产业”的专门用地分类。

“缺乏明确的养老用地分类，那么存量建设用地转性几乎无从谈起。国家层面虽提出了不少原则性扶持性政策，但缺少可操作的实施细则，再加上地方政府缺乏布局养老产业的热情，使得存量建设用地转性举步维艰。”上述政策研究人员坦言。

“再看增量建设用地，以划拨供应为主的非营利性养老用地显然限制了社会资金的进入。营利性养老用地，在各地实践中基本上是作为居住用地中的服务设施用地，以居住用地的配套设施的形式进行出让的，往往难以单独用来建设大型的营利性养老服务设施。”供地计划中分配给养老项目的土地不足，已经成为发展养老产业的瓶颈。

值得注意的是，营利性养老用地实行“招拍挂”，这无疑推高了养老院住房成本。作为全国首次养老用地挂牌出让，去年4月深圳推出的两块土地吸引了35家企业参与竞标，最终以6倍和7倍的溢价成交，楼面地价为每平方米1.48万元和1.84万元。

“如果养老院都以这种方式获取土地，那么今后只能为极少数富有老人提供服务。羊毛出在羊身上，高地价产生的巨额利息成本，加上相应的建设、配套设施和服务成本，最后将转嫁到养老院的老人身上。”上述政策研究人员分析。

真正想要投身于养老产业的企业面临着无地可用的窘境，而一些打着“发展养老产业”的旗号低价拿地，通过擅自改变土地用途、容积率等方式进行房地产开发的情况时有发生。“在业内有句话，养老地产就是房地产，不是养老。”上述政策研究人员直言。

“换个角度来说，如果暂停‘招拍挂，那么对地方政府而言，财政收入就会受到影响。现在的土地还是增值的，为什么不拿来支持财政而去用作养老呢？它就更加缺乏动力去支持养老产业。”

可以说，地方政府的支持力度在目前的养老产业中起了至关重要的作用。与房地产业不同的是，作为公益性用地的养老产业用地并没有抵押权，这意味着启动养老项目的资金需要全部自筹。

《意见》提出，“出让或租赁建设用地使用权可以设定抵押权，但以划拨方式取得的建设用地使用权应补缴相应款项后方可优先受偿”。在抵押权的设定方面，企业和政府有了可以协商的空间。

中国公益研究院养老研究中心主任高云霞坦言：“全国很难有一个统一的政策，但是这意味企业和政府可以自主协商了，抵押权如何设定与当地政府对养老产业的扶持力度有关。”

“养老产业的空间实际上是在集体建设用地上，农村土地成本低，如果集体土地融资问题能解决，行业未来在广阔的乡村区域或者城郊区域会更有发展。”上述政策研究人员补充道。投资企业往往避开地价昂贵的城市，寻求环境更好、投资回报率更高的城郊或者农村。

在北上广这类人口压力大、养老服务设施需求旺盛的一线城市内，往往难以腾出卫生慈善用地，企业也更愿意选择低价较为低廉的城郊。高云霞认为，对于集体用地的规范还有待细化，对农民权益如何保护，政府的权益和民营企业的权益如何划分等问题的解释有所不足。

缺人才

“尽管很多人在强调社会化养老，但是中国养老产业的发展方向和重点不应在机构，而在于居家养老和社区养老。上海市推出的‘9073模式（即90%居家养老、7%社区养老和3%机构养老）与北京市提出的‘9064模式都说明养老服务业发展的重心在城乡社区，”上述政策研究人员表示，“居家、社区养老服务才是中国养老服务业发展的重要支柱。居家、社区养老服务是大多数老年人的意愿和实际选择，服务成本也低于机构养老，是有效破解中国养老服务难题，实现低成本应对人口老龄化的必然选择。”

但居家养老又面临着城市化、空巢化等严峻挑战。上述政策研究人员认为，可以借鉴新加坡等国经验，通过津贴和减税，鼓励子女与父母同住或就近居住，从而提高整个社会的居家养老水平。

杜鹏称，社区服务成为社区养老服务体系建设的瓶颈。“所有政策落到基层——居委会的时候，只有两个人在做，怎么能做好？十年前就是这两个人在做，现在这么多政策之后，还靠这两个人，可能就会完不成任务，出现问题。”

杜鹏认为，要真正发挥社区老年照料中心的功能，就需要康复人员、医护人员，这就需要打破现有的编制，突破医护人员上门服务所需条件的制约。在促进社会力量对接政府需要提供服务方面，政府只有明确保障哪些人，价格是多少，社会力量才可以对接。

据全国老龄工作委员会办公室发布的中国首部老龄事业发展蓝皮书《中国老龄事业发展报告（2013）》披露，目前城市老年人空巢家庭，包括独居的，在老年人比例是49.7%，大中城市的老年人空巢比例达到了56%。汪泓称：“如果5%的人需要家政服务的话，需求就超过500万，所以市场是巨大的。”

广东医学院养老产业研究院院长谢培豪坦言：“目前养老产业需求很大，但专业技术人才却非常缺乏，年轻人不想干。”他曾在一次会议上和广东省内中职技校的校长们座谈时了解到，从事老年护理的中职技校毕业生，能做到第4年的不到10%，也就是说，在工作的前三年90%的人都辞职不干了。

“这主要是因为待遇太差，年轻人肯定沉不住气。国内一些城市为了鼓励年轻人才去从事养老行业，政府会出面进行免费培训，坚持工作几年之后可以作为人才入户。”谢培豪表示，有了人才如何留住人才，这不仅需要企业的努力，也需要政府的努力。

海通证券首席策略分析师荀玉根认为：“专业护理人员的需求高，特别是对于需要特护的老人而言，如具备可以打针、插管、急救的专业护士在上海每月成本7000-8000元，但目前每位老人的收费标准不足以覆盖这部分的成本，只有将每位老人的收费标准提升到1.5万元/人以上才有可能应对这部分的需求。目前看来这个条件还不成熟，因为主流的养老需求还是集中在每月3000-5000元/老人的收费标准。”

缺产品

“空巢老年人口规模持续上升，2015年有望突破1亿大关。”《中国老龄事业发展报告（2013）》如是披露。能否为居家独处的老年人提供生活便利，已成为一个关系国家前进、社会稳定的基本因素。

比如，老年人如何安全、便捷地洗澡——卫生间已成为对老年人及其家庭威胁最大的场所，大多数导致老年人瘫痪或去世的摔伤，都发生在这里。在日美等老龄产业发达的國家，通过老龄用品——特殊防滑地板、自动洗澡机乃至专门的卫生间装修，有效降低了这一隐患。

“在老年人产品方面，与日本相比，中国差得太远。”据上述政策研究人员介绍，日本关于老年人的产品研发在5000种以上，而中国的产品数量仅数百种。在日本市场上，老龄产品有4万余种，而中国市场上只有2000多种。

中国的助听器市场每年的实际销售额约11亿元。随着中国老年人口的增加，这个市场每年以15%至20%的速度增长。然而，中国的企业并未从中获得暴利，甚至难以为继。

一位从业者向记者指出：“中国老龄用品业缺乏标准和准入制度。”例如，市场上越来越多电动、燃油动力的“老年代步车”，多是非法组装产品，不仅没有合法的登记手续、没有牌照和保险，车辆驾驶者也没有机动车驾驶证，存在巨大的安全隐患。

在中国，现行的老龄产业相关国家标准有7项、行业标准有8项，却仅有1项涉及老龄用品业。目前老龄用品业有相当部分属于医疗器械行业，产品标准主要参考医疗器械标准，没有专门针对老龄用品的国家标准和行业标准。

“日本老龄产业的标准非常细致，大到一般性的消费产品，小到衣服扣子的形状和使用，都有相应的标准。”上述从业人员表示，标准化是规范行业发展、提升管理与服务水平的重要技术手段。