农村林权抵押贷款政策

刘玉兰

由于林业经营周期长、经济见效慢、投资风险高的特点， 致使林业企业无法快速得到投资回报，且运营风险大，收益不确定，面临着严重的信贷约束，融资困难成了当前制约林业企业发展的突出问题。解决这一问题的关键就在于如何提高林业企业融资的成功率，拓宽融资渠道，降低融资门槛，林权抵押贷款正是随着我国林权制度改革的全面推进，为解决农村林业金融问题开拓了道路。

林权制度改革以来，为改善农村金融服务，支持林业发展，完善林权登记管理和服务，有效防范信贷风险，开设和发展林权抵押贷款业务就显得非常有必要。林权抵押贷款业务打破了长期以来银行贷款抵押以房地产为主的单一格局，引入了林地使用权和林木所有权这一新型抵押物，使通常意义上难以估值、难以市场化的森林资源变成了可以抵押变现的资产。所谓林权抵押贷款是指以森林、林木的所有权（或使用权）、林地的使用权，作为抵押物向金融机构借款。

可抵押林权具体包括用材林、经济林、薪炭林的林木所有权和使用权及相应林地使用权；用材林、经济林、薪炭林的采伐迹地、火烧迹地的林地使用权；国家规定可以抵押的其他森林、林木所有权、使用权和林地使用权。在2013年中国银监会、国家林业局联合颁发的《关于林权抵押贷款的实施意见》中明确指出，林权抵押贷款要重点满足农民等主体的林业生产经营、森林资源培育和开发、林下经济发展、林产品加工的资金需求，以及借款人其他生产、生活相关的资金需求。同时，各级林业主管部门应完善配套服务体系，规范和健全林权抵押登记、评估、流转和林权收储等机制，协调配合银行业金融机构做好林权抵押贷款业务和其他林业金融服务。林权抵押贷款典型的运作模式可以概括为以下几种：林权证抵押贷款，农户联保林权抵押贷款，专业担保公司担保林权抵押贷款，林业信用共同体贷款模式及信用基础上的林农小额贷款。

林权抵押贷款政策发展及作用历程

20世纪90年代初，林权制度改革的第二个阶段，即林权市场化运作阶段，推动了林权的明晰界定和产权主体的多元化发展，产权的明晰化使得产权的市场化流转成为可能。于是林地林木使用权的有偿转让应运而生，而依附于林木林地所有权或使用权的相应处分权（包括抵押权）的设立和流转也应运而生。

1998年8月，人大常委会议修订《中华人民共和国土地管理法》，建立起林权流转的法律制度体系。2003年，颁布《中共中央、国务院关于加快林业发展的决定》，明确进一步推进产权明晰，并且通过《林权证》的发放确保产权的法律有效性和稳定性，同时加快对发展林权交易有关的市场配套制度、环境的改革以及相关保障制度的建立。

2004年5月25日，国家公布了《森林资源资产抵押登记办法（试行）》，该办法的公布与实施为森林资源资产抵押提供了直接的法律依据。

2013年7月16日，7月16日，中国银监会与国家林业局联合印发银监发[2013]32号——《关于林权抵押贷款的实施意见》。《实施意见》明确提出，林农和林业生产经营者可以用合法拥有的林权作为抵押从银行贷款，以满足林业生产经营需要，实现了森林资源向森林资本的历史性转变。

至目前为止，林权抵押贷款的制度基础已基本建立，相关的法律规范也相继出台，为其运行提供了相应保障。而市场的配套环境建设也在不断地推进中，林权抵押贷款已经开启了起步阶段的道路，将在林权市场化的过程中不断完善和发展。

林权林权抵押贷款有利于解决林农的融资问题，实现森林资源的长期收益向即期收益转变，盘活森林资源资产，改变森林资产的收益方式；有利于推进林权改革的深化林权抵押贷款是林权流转和市场化的重要环节，其发展有助于促进市场配套服务体系的发展；有利于改善农村金融环境，拓宽农户融资渠道。

政策存在的问题及待发展的方向

存在问题

缺乏系统明确的法律规定。我国现有的法律并未对“林权”进行法律界定，林权法律规定的散乱与缺失，直接给林权抵押带来制度性的不确定风险，增加了银行林权抵押规范操作的难度。我国现行的《农村土地承包法》限制了家庭承包集体林地使用权的转，也使其不宜作为抵押物。从全国集体林权制度改革的实际情况看，各地的政策普遍超出了《农村土地承包法》的规定，实践操作也突破了这一约束，林业中小企业将集体林权用来抵押，事实上取消了对受让方的限制，存在潜在的法律风险。

贷款期限不适应林业生产周期特点。林业的生产周期长，国家林业局等七部委联合发布的《林业产业政策要点》规定政策性银行提供符合林业生产特点的金融服务，适当延长林业贷款期限，最长可达 20 年。人民银行等五部委联合发布《关于做好集体林权制度改革和林业发展金融服务工作的指导意见》指出，银行业金融机构要根据林业的经济特征、信贷资金用途、林权证的期限及信用风险状况等，合理确定林业贷款的期限，最长可为 10 年。在实际运作中，国家开发银行和农业发展银行发放的林权抵押贷款期限大都在 8 年左右，但这两家银行的网点大都在城市，在县以下没有机构和人员。在农村设有机构的农村信用社和商业银行等金融机构发放的林权抵押贷款，大部分以 1 年期，最长期限为 3 年，不适应林业生产发展需要。

林权抵押贷款的融资成本较高。目前开展集体林权抵押贷款业务的金融机构，其贷款利息同商业性贷款基本一致，过高的贷款利率会加重林业中小企业的负担，不利于林业的发展。另外，借款人不但要支付贷款利息，还要承担评估费、登记费和保险费等，综合成本达到 10%以上。由于林业贷款贴息范围的限制，相当多的林业中小企业无法享受林业贴息贷款政策，有的虽然仍得到政府一定的贴息，但是融资成本仍然非常高。

森林资源的双重属性限制林权的行使。由于受到采伐限额指标和流转市场机制约束，我国森林资源资产交易市场正在建设中，受到采伐限额政策的限制造成林木流转困难，一旦债务人无法归还债务，实现林权抵押权时，若无法取得采伐许可证，抵押的林权不能流转或采伐，银行就要面对贷款风险。根据国家需要，可以将一定范围的经济林划为生态公益林，经济林被划为生态公益林后，抵押的经济林将被禁伐或者被限伐。如果不能解决抵押物的处置问题，就不能解决金融机构的后顾之忧，也就不能解决林业中小企业的融资问题。

发展方向

规范林权评估。林业主管部门要根据山林调查规划状况，划定若干区域确定林木基准价。这样，既利于专业评估机构提高评估效率，也利于信贷人员把握林权评估的价值。

健全完善林权流转体系。放宽对私有林的采伐限制，对于林权抵押的林木可考虑优先安排采伐指标。提高县（市）林木收储中心的注册资本，从而使其全方位开展林木、林地的收储抵押、担保业务，更好地发挥县（市）林木收储中心在林权流转体系建设中的作用。

建立林业风险补偿机制。参照当前中小企业贷款风险补偿基金的做法，资金通过财政转移支付方式，按年度贷款额的千分之五给予补偿，用于补偿林权抵押贷款的损失。

（作者单位：塔河林业局凯达木业公司）