明确政府职责作用 强化公共财政支持

宋洪远

一、国家与农民关系的演变与财政支农取得的成就

（一）国家与农民关系的演变。

为了明确界定新时期政府的职责和作用，强化政府对农业和农村发展的支持和保护，有必要对改革开放以来我国政府职责和作用的演变过程进行回顾，并对公共财政支持农村发展的状况和特点进行分析。

1.乡政村治下，基层组织对农民“多取少予”。人民公社体制是以三级所有制为基础，但人民公社不是一级政府，是管理委员会。我国改革以后，原有的“三级所有、队为基础”的人民公社管理体制逐步解体，被由乡镇政府和村民自治组织构成的乡村治理机制所取代，变成家庭经营为基础，我们又对人民公社进行了改革，这就是我们常说的，废除人民公社体制，建立乡政府。这样，人民公社转型为乡政府，生产小队变成农户，过去中间还有一个生产大队、生产小队，我们就改为实行村民自治，建立村民委员会，由村民委员会和村民二级构成。形成了我们所说的“乡政村治”，农村现在的结构仍然如此，即乡政府、村民自治组织。1983年我国建立了乡政府，1985年建立了乡财政，1993年明确了农民承担费用和劳务条例，乡政府向农民收五项统筹，用于乡村办学，乡村道路建设，计划生育、民兵训练和拥军优属等开支，村民自治组织向农民收三项村提留，即公积金、公益金、管理费用于开支。1993年国家又开征了农林特产税，后来又有一些条例。在取消农业税以前，我国向农民征收了12项税费。在此之外，还有“三乱”，即乱集资、乱摊派、乱罚款。所以，到1993年的时候，从国家和农民的关系来看，主要是取，给的很少。

2.实行分税制改革后，农民负担有所加重。1993年，我国实行了分税制改革，又加重了这种情况。分税制将财权上收，而事权则没有明确，能往下推就往下推，事权逐级下放，乡镇政府的事权因为处在政府层级的底端而不断增加。农民负担再次加重。到2000年，基层无法运转，干群矛盾激化，促使我国开始实行农村税费改革。

3.农村税费改革后，国家对农民“多予少取”。2000年，我国开始在安徽进行农村税费改革试点，2001年在江苏试点，2002年扩大至13个省，2003年我们在全国，除了西藏以外都是实行了改革。这一段时间的税费改革实际上是规费为税，征收办法的改革，把“三提五统”和农业税合并为农业大税，可以用一句话来描述这种办法，就是“要钱一把抓，花钱在分家”，主要是治理三乱，税费实际上并未减少。从2004年开始，我国税费改革进入第二阶段，我们逐步降低整个农业税费，到2006年最终取消农业税，并提出了公共财政这个理念，让公共财政的阳光普照农村，让公共财政雨露普照农民，2006年我们的农村建设、基础设施、社会事业都是由公共财政进行开支。

（二）公共财政投入农村的总体状况。

1.国家财政支农资金投入稳步增加。进入新世纪以来，国家财政支农资金投入增加较快。从2003年的1754.5亿元增加至2012年的12387.6亿元，农业支出占财政支出的比重由7.1%增加至10.5%（见图1）。从图1我们可以得出，无论是总绝对额还是比重，10年呈增长和上升趋势。到后期，增幅和比重开始放缓。对此，我们在后期就提出，总量要稳步增加，比重要逐渐提高。

2.大力加强农村基础设施建设。新农村建设以后，国家财政大幅度增加了农村基础设施建设的投入，加强农村人畜饮水安全、农村电网改造、乡村道路、农村沼气、农村危房改造等基础设施建设。电的方面已经基本上实现了村村通电，沼气要进行转型，不再发展混合沼气，主要发展规模沼气，今后要逐渐替换为可再生能源。在饮水、道路、住房方面国家也投入大量资金。2006-2013年，全国共投资2075.3亿元，其中中央投资1297亿元，共解决了4.7亿人的饮水安全问题。2003-2012年，全国新改建农村公路292万公里，新增农村公路通车里程234万公里。自2009年以来，农村危房改造逐步由试点转为全面推开，到2012年实现了全国农村地区全覆盖，共支持1033.4万贫困户实施危房改造。

3.大力支持农村社会事业发展。主要是5个方面的事情。科技、教育、医疗、卫生、社会保障。社会最关心的是4个事情。一是教育，到2012年，全国近1.3亿农村学生享受了免除学杂费和免费使用教科书的政策，3000多万寄宿生被免除了住宿费，中西部地区1200多万家庭经济困难寄宿生获得生活费补助。这个可以概括为一句话，两免一补。二是医疗，2003年启动新型农村合作医疗试点，2010年实现了农村居民全覆盖，2012年补助标准提高到240元，逐步向城市靠拢。三是养老保险，2009年下半年开展新型农村社会养老保险试点，2012年基本实现了社会养老保险全覆盖，2014年已开始建立全国统一的城乡居民基本养老保险制度。四是最低生活保障制度。2007年开始在全国范围内建立农村居民最低生活保障制度，到2011年，5000多万生活最贫困的农民直接受益。

二、农村公共财政建设存在的主要问题和面临的挑战

（一）公共财政支持农村面临的挑战。

1. 农村财政资金投入不足。从农村财政资金投入看，与农村发展需求相比还远远不足，财政支农规模仍有较大增长空间。OECD国家的平均农业补贴率为22%，其中韩国高达52%、日本47%、加拿大17%、欧盟23%，而我国仅有9.1%;韩国、日本的农业支持总量相当于本国农业总产值的64%，美国为36%，欧盟、加拿大分别为32%和26%，我国却只有13%（见图2）。

2.农村公共产品供给滞后。从农村公共产品供给情况看，目前农村公共产品滞后依然是主要问题，突出表现在农田水利、农村人畜饮水、乡村道路、农技推广服务等方面。一是农田水利设施，表现为设施不配套，老化失修，农田灌溉“最后一公里”问题仍然突出。二是农村饮水安全。特别是中西部人畜饮水问题，还没有得到完全解决。2015年1号文件明确提出，今年年底必须完成十二五规划纲要中关于农村饮水安全的要求。三是农村道路建设。农村公路等级低、路面窄、路况差、抗灾能力弱等问题突出，现在是建设费用有，维护费用不足，农村道路总是年年修，年年坏，部分农村公路甚至处于“失养”状态。四是农村基本公共服务，农业技术推广基层服务组织发育滞后，产品质量安全检测和监管弱，国家公共消防体系覆盖低，环境卫生差。

3.城乡基本公共服务不均等。就城乡基本公共服务投入情况来说。一是城乡基础教育。2011年，城市普通小学生人均财政经费7037.4元，农村是平均每人5765元。从学校教师素质看，本科以上教师比重，城市49.6%，农村是21.7%。二是医疗。2012年城乡医疗卫生技术人员和机构床位数，每万人拥有的卫生技术人员，城市85人，农村34，职业的医师，城市32，农村14，注册护士，城市37，农村11，医疗机构床位数，城市68.84，农村的是31.14。三是居民医疗保险。一个是城镇职工，一个是城镇居民，农村则是新型农村合作医疗保险。三个都有医疗标准，但真正报销的病的种类和报销药种类差别很大。四是最低生活保障。按照标准算，2010年城市是251.2元/人月，农村是117元/人月，城市和农村有很大的差距。

（二）存在的主要问题。

1.公共财政覆盖农村有效性比较低。目前农村公共财政资金管理和使用分散，缺乏系统性和整体协调性，导致公共财政资金使用效率较低。具体来说，第一是资金管理不科学，第二是投入结构不合理，从而导致有效性比较低。

2.中央财政转移支付制度。首先，整个资金缺口上不足。中央财政下拨的资金不足，远远弥补不了乡镇财政收支的资金缺口。其次，专项转移支付资金使用效率较低。还有就是一般性转移支付资金投向有偏差。

3. 农村公共产品供给主体责任与财权失衡。中央政府与地方政府，省级政府与县乡级政府，县级政府与乡镇政府之间的职责划分并不明确。实行分税制改革后，财政层层上收，事权层层下放，造成中央与地方财权与事权失衡，乡镇处在政府层级最底端，在上级政府掌握人事任免、资金分配等权利的情况下，往往被动地接受上级政府的指令和下派的任务，既导致了基层财政的负担，又加重了农民的负担。

很多人都是以为，取消税费以后，农民没有负担了，其实农民还有很多的负担。如：上交集体的土地承包金、共同生产费用、建房收费等，一事一议筹资，农业灌溉水电费等农业生产性收费，农民建房收费、外出务工收费、计划生育收费等行政事业性收费，还有农村义务教育收费，代办费，罚款，道路集资摊派、水利集体摊派、办电集资摊派等集资摊派，这么多费用说明了农民的负担还是蛮多，减负仍然是我们财政要做一个工作。

三、强化公共财政支持农业和农村发展的对策建议

（一）健全有利于提供农村公共产品的公共财政体制。公共财政就是提供公共产品，我们要很好地把这两个对接，不能泛泛地来扩大我们的公共产品功能。第一，建立稳定增长机制，第二完善中央对于地方财政转移支付制度，第三健全农村公共产品供给决策管理机制，第四，明确各级政府提供农村公共产品责任，第五，切实转变农村基层政府和组织管理职能，第六，完善村民一事一议筹资筹劳管理办法。

（二）推进农村公共产品供给的市场化改革。不要认为公共财政就只能够政府干，其实政府也可以通过市场化改革提供公共产品，政府可以引导和代表市场来做，所以，提供农村公共产品，要把加强政府支持保护和发挥市场配置资源决定性作用结合起来，推进农村公共产品供给市场化改革。第一是要明确市场化改革目标，强化政府的责任。不是政府干的，政府交给市场去干。例如，农村的水利设施，公共财政投资以后，形成设施以后，政府可以把这个设施交给市场管护，让市场通过收费方式和管理的方式进行设施维护。第二是要细分农村公共产品，明确责任边界。强化公共财政提供农村公共产品，政府要切实转变职能、简政放权，不搞大包大揽、过度干预，市场能办的事交给市场，社会能办的事交给社会。第三是积极培育农村公共产品供给市场机制。探索农村公共产品供给市场化的有效运作方式，构建多层次的农村公共产品的供给机制，如准公共物品的付费制、竞争与合同制、特许权拍卖、合同外包等。

作者系农业部农村经济研究中心主任

责任编辑：宗宇翔