围绕推进农业现代化 做好农业综合开发工作

卢贵敏

在经济发展步入新常态，农业农村发展进入新阶段，中央作出全面推进农业现代化战略部署的关键时期，中国农村财经研究会和中国财政学会联合举办这次财政支持农业现代化政策研讨会，非常必要和及时，对于新形势下更好地发挥财政支农职能，推动农业现代化加快发展，必将发挥积极的作用。下面，围绕农业综合开发支持农业现代化，谈几点体会。

一、推进农业现代化是解决我国农业问题的必由之路

去年年底召开的中央经济工作会议、中央农村工作会议明确提出加快转变农业发展方式，走中国特色的新型农业现代化道路，这不仅是中央关于“三农”工作的战略部署，更是当前农业农村发展的客观要求。近年来，我国农业农村保持了平稳发展的良好势头，2014年，粮食产量达到12142亿斤，实现“十一连增”;农民人均纯收入达到9892元，比上年增加996元，实现“五连快”，城乡居民收入之比降到3：1以下;农业科技和机械化水平持续提升，农业现代化水平稳步提高;农村改革步伐加快，民生改善取得重大进展。与此同时，随着我国经济社会发展进入新的历史阶段，农业农村发展面临的经济环境、市场环境、生产环境、生态环境都在发生着深刻变化，“三农”工作也面临着新的形势和困境。具体表现在：粮食产量虽实现“十一连增”，但粮食供求仍处于紧平衡状态;化肥农药过量使用、农膜残留、秸秆、畜禽粪便污染带来的农业面源污染日益加重;农业所面临的经济发展新常态约束、农产品价格约束、成本约束、环境约束交织叠加，使得传统农业发展已经难以为继，必须加快转变农业发展方式，从主要追求产量增长和拼资源、拼消耗的粗放经营，尽快转到数量质量效益并重、注重提高竞争力、注重农业技术创新、注重可持续的集约发展上来，走产出高效、产品安全、资源节约、环境友好的农业现代化发展道路。

另一方面从财政支农政策看，长期以来，财政支持农业政策重点一直着眼于调动农民种粮积极性，对我国粮食持续增收发挥了非常大的作用。支农政策的两个核心，一是提高价格，二是增加补贴，目前都遇到了问题。现在大宗农产品价格难以再提高，马上要到“天花板”，国内外价格倒挂已经呈现“封顶效应”;同时，农业生产补贴和价格补贴已接近约束黄线，对玉米、小麦、水稻等的生产补贴和价格支持已经接近我国加入世贸组织承诺的“黄箱”补贴上限;此外，农业生产成本的“地板”刚性抬升，农业劳动力价格、土地流转费、农机作业费等全面持续快速上升，加上新常态下财政投入难以持续大幅增加、补贴政策边际效应递减等因素影响，再靠价格和补贴来调动农民种粮积极性，空间已经非常狭小。因此，在加快推进农业现代化的新形势下，财政支农工作也必须紧紧围绕农业农村发展的深刻变化，服从和服务于农业现代化建设大局，立足农业现代化建设基本规律和重点任务，调整扶持方式，突出支持重点，进一步提升财政支农的针对性、精准性和实效性，加快农业现代化发展步伐。

二、农业综合开发在推进农业现代化中大有可为

农业综合开发自1988年实施以来，紧紧围绕党中央、国务院关于“三农”工作的战略部署，始终秉承确保国家粮食安全，提升农业综合生产能力的根本宗旨，充分发挥财政支农惠农的重要渠道作用，大力加强农业基础设施建设，推动农业产业化发展，显著带动了农业增效农民增收。“十二五”以来，农业综合开发累计投入财政资金2070.86亿元，年均增长11.99%，改造中低产田、建设高标准农田1.08亿亩，新增粮食生产能力亩均100公斤以上，每年新建项目直接带动受益农民约5500万人。汪洋副总理在国家农业综合开发联席会议时指出“农业综合开发持续推进，为提高我国农业综合生产能力、推动农业稳定发展和农民持续增收作出了重要贡献，为推进现代农业建设发挥了示范引领作用”。

（一）围绕中心，服务大局，农业综合开发初步走出了一条中国特色现代农业开发之路。农业综合开发始终紧贴国家“三农”大局，充分发挥独特优势，主动适应新的形势要求，基本建立起指向明确、运行高效、管理规范、充满活力的农业综合开发机制，初步走出了一条具有中国特色的现代农业综合开发之路。农业综合开发实施至今，大体走过了五个发展阶段。第一阶段（1988年—1993年），重点通过山水田林路综合治理，进行大面积的中低产田改造，确保主要农产品产量稳定增长。第二阶段（1994年—1998年），在坚持以改造中低产田、适量开垦宜农荒地的同时，加大对优质高效经济作物的扶持力度，把农业增产与农民增收有机地结合起来。第三阶段（1999年—2004年），坚持“两个着力、两个提高”，即着力加强农业基础设施和生态环境建设，提高农业特别是粮食综合生产能力;着力推进农业和农村经济结构的战略性调整，提高农业综合效益，增加农民收入。第四阶段（2005年—2013年），坚持“集中资金办大事，突出重点抓关键”，在加强基础设施、推进产业化经营、支持生态建设统筹兼顾的基础上，资金安排向高标准农田建设聚焦，项目布局向粮食主产区聚焦。第五阶段（2014年以来），以促进农业可持续发展为主线，以农业现代化为目标，谋划和推进农业综合开发。随着农业农村发展形势变化演进，农业综合开发与时俱进地调整开发思路和扶持重点，与农业农村发展需求合拍共振，不断焕发出新的生机与活力。

（二）立足职能，发挥优势，农业综合开发在推进农业现代化中具有独特作用。一是农业综合开发大规模建设旱涝保收、高产稳产、节水高效的高标准农田，加快中型灌区配套改造，大力扶持农业产业化经营，加强农业生态环境建设，是改善农业生产条件，提升农业综合生产能力的重要生力军。二是农业综合开发实行规模连片开发，在有效解决一家一户想干又干不了的农业基础设施建设的基础上，通过扶持农业产业化经营，发展适度规模经营，提高农民组织化程度，推动农业产业结构和生产关系调整，是培育新型农业经营体系的重要力量。三是农业综合开发支持现代农业发展，属于世贸组织所认可的“绿箱”政策，不受“黄箱”政策约束所限，在农业发展日益国际化和全球化的大背景下，实施农业综合开发支持保护农业，有着广阔的作为空间和政策优势。四是农业综合开发通过打基础、扶产业、推科技、强服务等综合举措，能够发挥“先锋队”的优势，充分发挥引领带动作用，集中打造农业现代化的先行区、示范区，为全面实现农业现代化提供多样化的借鉴。

（三）综合施策，改革创新，农业综合开发探索积累了支持现代农业发展好的经验做法。一是坚持综合开发。在扶持方式上，实施大规模、整建制的田水路林山综合治理，推动农林牧副渔综合发展。在建设措施上，综合运用工程、生物、科技等多种措施，因地制宜开展扶持。在投入方式上，以中央财政投入为基础，省市县按分担比例投入财政资金，积极利用外资、金融资本和社会资金投入开发，还实现了经济、社会、生态等综合效益。二是坚持严格管理。农业综合开发借鉴世行、亚行等机构的项目管理机制，建立起项目法人制、公示制、监理制、工程招投标制和财政资金县级报账制等一系列较为严密规范的资金和项目管理制度，把资金和项目管理重要流程节点纳入制度化、规范化管理轨道。三是坚持机制创新。近两年，农业综合开发围绕推进现代农业，不断调整开发思路和扶持重点，探索新的着力点和突破口。比如，将土地治理项目并轨，进一步提升建设标准;支持发展规模经营，扶持新型农业经营主体，与农民建立紧密型利益联结机制;实施“现代农业园区、龙头企业带动产业发展和‘一县一特产业发展”试点工作;探索开展土地股份合作、新型农业社会化服务、循环农业和农业“走出去”等各类试点。四是坚持多方协作。在国家农业综合开发联席会议的统一领导下，中央有关部门、各级农发机构、项目单位和广大农民群众共同参与、密切协作，形成了政府主导、上下联动、左右配合的管理体制和运行机制，汇聚起推进农业综合开发的强大合力。

三、积极发挥农业综合开发在推进农业现代化中的重要作用

加快推进农业现代化的整体布局和具体任务与农业综合开发息息相关，要全面系统学习，深刻领会精神，准确把握要求，落实具体任务。在新“四化”同步发展中，要找准农业综合开发的突破口和着力点，科学定位，精准发力，充分发挥自身优势和独特作用，使农业综合开发工作与中央战略部署同心同向，与财政支农工作合缝合拍，更具创造性和生命力。农业综合开发要主动适应经济发展和财政收支新常态，按照稳粮增收、提质增效、创新驱动的总要求，坚持以促进农业可持续发展为主线，以推进农业现代化为目标，大力推进“基础开发”，在提高粮食生产能力上挖掘新潜力;大力推进“绿色开发”，在助推转变农业发展方式上寻求新突破;大力推进“规模开发”，在支持适度规模经营上迈出新步伐;大力推进“效益开发”，在促进农业增效和农民增收上取得新成效。重点抓好以下任务：

（一）着力建设高标准农田，夯实现代农业发展基础。认真贯彻落实国务院批复的《国家农业综合开发高标准农田建设规划》，集中力量建设旱涝保收、高产稳产、节水高效的高标准农田，全面改善农业生产条件，提升农业综合生产能力，使其不仅成为确保国家粮食安全的重要载体，更要成为现代农业规模化种植、机械化耕作、标准化生产和产业化经营的基础平台和生产车间。大力加强中型灌区节水配套改造，做到高标准农田与中型灌区节水配套改造同步规划、同步实施、同步发挥效益。加大农业科技投入，在项目区对现有成熟技术进行集成组装，推广和示范新品种、新技术、新装备，使科技成果迅速转化为现实生产力。

（二）着力支持适度规模经营，培育现代农业新型经营体系。按照推进中国特色新型农业现代化的要求，坚持以连片治理土地为基础，以扶持新型农业经营主体为抓手，以提高农业社会化服务水平为支撑，集中投入，综合施策，鼓励发展农民专业合作、股份合作、订单农业、企业加农户、社会化服务等多种形式规模经营，引导农业集约化、专业化、组织化、社会化发展，推动一二三产业融合互动，不断提高劳动生产率、土地产出率和资源利用率。加大对新型农业经营主体的扶持力度，对家庭农场、专业大户重点扶持其从事大宗农产品生产、保障主要农产品供给，促进发挥其对小规模农户的示范带动效应。对农民合作社重点扶持为农民提供产前、产中、产后各环节服务的组织，引导带领农户对接大市场，提高农业组织化程度。大力推进以基层供销社为载体的新型农业社会化服务体系建设试点工作，积极培育新型农业经营体系，加快现代农业发展步伐。

（三）着力打造优势特色产业集群，构建现代农业产业体系。引入价值链、产业链等现代产业发展理念和扶持机制，按照国家主体功能区定位，根据全国农业优势主导产业布局，以基地建设为平台、以产业化企业为龙头、以专业合作组织为纽带、以带动农业增效农民增收为目标，统一规划、因地制宜、突出重点，实施两类项目有机结合，充分发挥集成效应，集中打造互为依托、相互配套、优势互补、各具特色的农业产业集群发展格局，进一步延长产业链条，构建现代农业产业体系。以构建紧密型利益联结机制为切入点，支持农业产业化龙头企业建设标准化原料基地，扶持农民合作组织扩大生产规模和技术升级，探索农民持股新机制，引导建立“龙头企业+合作社+农户+基地”的一体化发展模式和紧密利益联结机制。

（四）着力加强农业生态保护，促进现代农业可持续发展。在优化布局、精准开发的同时，切实加大对项目区生态治理的投入，积极支持生态脆弱、资源过度开发的区域治理污染、恢复植被、涵养生态，加强项目区农田林网建设;加大小流域治理力度，推进特色经济林建设，支持发展生态农业。支持高效肥和低残留农药使用，构建循环农业发展模式。支持农业标准化生产和规范化管理，加大对绿色认证、有机产品认证和产地保护认证的扶持力度，打造一批高产、优质、高效、生态、安全的农产品品牌，促进现代农业可持续发展。

（五）着力做大投入蛋糕，完善现代农发投入机制。以中央财政资金投入为基础，以竞争立项和资金分配为导向，鼓励地方各级财政加大支农投入。在完善财政补助方式的基础上，鼓励有条件的地区采取“先建后补、以奖代补”的方式，引导和带动新型农业经营主体加大开发投入;充分发挥财政资金“四两拨千斤”的杠杆作用，积极利用贷款贴息和PPP等投入方式，撬动更多金融和社会资本投入农业综合开发;探索设立股权投资基金、股权引导基金支持农业产业化发展的新模式，进一步放大财政资金的“乘数效应”，努力做大农业综合开发投入蛋糕，加大财政支农力度。

（六）着力实施创新驱动，建立现代农发管理体系。立足传统优势，推进机制创新，进一步激发内在潜力和发展活力。一是推进简政放权。进一步明确各级机构职责，简化管理程序，在管理机制和政策上“松绑”。在扶持重点和业务上“瘦身”，鼓励各地因地制宜，先行先试，大胆创新。二是建立制度体系。要按照简政放权、放管结合的原则，构建农业综合开发新的制度体系，做好顶层设计，建立科学务实、简明高效的制度体系。三是完善体制机制。完善分配机制，让想干事、能干事、干成事的地方得到更多支持;完善建管机制，确保项目长期发挥作用;完善监督机制，加强事前、事中、事后监督，确保资金、项目、干部安全。四是打造“电子农发”。加快农业综合开发信息化建设步伐，为项目资金管理提供现代化管理手段。

（作者系国家农业综合开发办公室主任）

责任编辑：宗宇翔