摘要:当今世界处于贸易体制和结构变革的时代,以自由贸易协定为代表的“多—双边”贸易谈判实践及其形成的规则是国际贸易体制的主要体现和发展方向。但“多—双边”贸易规则并非排斥或取代以世界贸易组织为代表的多边贸易规则,两者具有共通性。我国应坚持世界贸易组织多边贸易体制与区域、双边贸易体制并重,助力构建我国开放型经济新体制。
关键词:自由贸易协定;世界贸易组织;“多—双边”贸易规则;开放型经济新体制
自世界贸易组织成立之后,其涵盖协定基本固定鲜有变化,多哈发展回合谈判陷入停滞。与之相对,自1995年后,谈判达成的自由贸易协定(FTA)、区域贸易协定(RTA)文本呈井喷之势。早在2008年,就有国外学者对纷繁浩杂的自贸协定发出“为何那么多、为何那么快、为何那么杂、它往何处去”的感慨。分析自由贸易协定与世界贸易组织的关系是冲突还是互进,并认识自由贸易协定规则的特性,有利于我国选择实现贸易自由化的路径。
一、 自由贸易协定与世界贸易组织:现状对比
当今世界处于贸易体制和结构变革的时代。自多哈回合之后,以WTO为代表的多边贸易谈判进展缓慢,而与多边谈判僵局相对应的是以自由贸易协定、双边投资协定等为代表的“多—双边”贸易谈判势头强劲。目前大多数的WTO成员都参与了一个或多个自由贸易协定。越来越多的国家选择加入区域经济合作组织、签署自由贸易协定等方式来安排贸易纪律。根据WTO官方网站的数据,截至2015年1月,已经有604个自由贸易协定向WTO及其前身关贸总协定做出通知,其中有398个贸易协定已经生效。自贸协定的类型多种多样,如发达国家之间签订的新型自由贸易协定,近期的有“欧盟—加拿大全面经济和贸易协议(CETA)”,以及谈判中的“跨大西洋贸易和投资伙伴协定(TTIP)”;发展中国家之间签订的自贸协定,如东南亚国家联盟;发达国家与发展中国家之间签署的自贸协定,远期的有北美自由贸易协定(NAFTA),近期的有美国主导的“跨太平洋伙伴关系协定(TPP)”;除了区域性的自贸协定,还有诸多双边的自贸协定,如美韩自贸协定、中瑞自贸协定等。国家间经济实力、世界贸易份额等因素的变化导致在多边场合进行贸易协定谈判充满了不确定性,传统发达国家要保证其优势地位,而新兴经济体也要在规则制定中体现其国家利益。在这一背景下,越来越多的国家选择加入区域经济合作组织、签署自由贸易协定等方式来安排贸易纪律。
区域贸易协定,以及不局限于地缘因素的自由贸易协定构成了世界贸易组织多邊贸易体制之外的“多—双边”贸易体制。所谓“多—双边”贸易体制,指不同于世界贸易组织涵盖所有成员的多边贸易体制,而是在部分成员之间的双边、区域、次区域国家间的贸易纪律安排。以世界贸易组织为代表的多边贸易体制和以自由贸易协定为代表的“多—双边”贸易体制同时存在,是当今世界贸易体制的一个典型特征。这一特征带来的时代命题是多边贸易规则与“多—双边”贸易规则的关系问题,WTO多边贸易体制是否仍然具有生命力和吸引力?越来越多的自由贸易协定于多边贸易体制而言,是其“绊脚石”还是“垫脚石”?
二、 自由贸易协定与世界贸易组织:规范逻辑
关于自由贸易协定与世界贸易组织相互关系的争论有很多,主要集中在自由贸易协定与世界贸易组织之间是相互促进还是相互掣肘,自由贸易协定是世界贸易组织的“垫脚石”还是“绊脚石”。
有点学者认为,自由贸易协定是世界贸易组织的“绊脚石”。依托WTO多边体系,可以产生“贸易创造”、“贸易增长”的效果,而依托自由贸易协定,只是将与协定区域外国家的贸易量“转移”给区域内的成员方,这样也会对区域外的成员构成隐形的歧视。自由贸易协定比较灵活,成员方之间更容易完成对价交换形成共识,许多国家都将注意力和精力放在自贸协定上,不利于多边贸易谈判。更主要的是自由贸易协定的规则,尤其是WTO-plus、WTO-extra规则使得全球贸易规则具有更多的复杂性。但实际上,自由贸易协定对WTO、对多边贸易体系的影响更多的是体现在对多边谈判的影响上,在规则、规范层面上,以自由贸易协定为代表的“多—双边”贸易规则的最终走向是与WTO多边贸易规则相融合。
1. “多-双边”贸易规则具有WTO规则框架下的正当性。WTO制度的核心是推进贸易自由化,其基本进路与方法是扩大市场准入,贯彻非歧视原则,保障经贸政策公开透明等;而自由贸易协定等“多—双边”贸易规则是通过歧视的方式实现贸易自由化,在协定的内部实行比外部更优惠的贸易待遇。由此可见,自由贸易协定等“多—双边”贸易协定包含了与普遍最惠国义务相反的歧视,自由贸易协定潜在地可能与世界贸易组织规则相违背。因此,WTO成员如果想加入自由贸易协定,其前提是要获得在WTO框架内的合法性和正当性。实际上,WTO协定包含了一系列例外,自由贸易协定符合某些条件可以有限地克减WTO规则义务。而这些例外条款就是“多—双边”贸易规则在WTO框架下的法律要求,是“多—双边”贸易规则的基本法理、“基本法”。相关例外包括:GATT1994第24条,授权条款(Enabling Clause)第2(c)节和GATS第5条。其中前两者涉及货物贸易领域的例外,后者是服务贸易领域的例外。这些例外条款或者强调世界贸易组织协定的规定“不得禁止”成员方达成更优惠的贸易协定,或者授权发展中国家之间达成更优惠贸易协定。自由贸易区、关税同盟等的形成,自贸协定、“多—双边”贸易规则的形成,是为WTO组织规则和WTO缔约方所认可的,具有WTO规则框架下的正当性。
2. “多—双边”贸易规则具有WTO规则基础上的灵活性。“多—双边”贸易规则以WTO规则为基础,但其在内容和形式上具有多样性。在横向维度上,研究“多—双边”贸易规则在WTO规则基础上形成了四种规范类型,分别是WTO规则确认型(WTO basic)、WTO规则补强型(WTO plus)、WTO规则创制型(WTO extra/ WTO more)、WTO规则克减型(WTO minus);在纵向维度上,“多—双边”贸易协定在贸易救济、贸易待遇、非贸易价值条款、竞争政策、投资章节、争端解决等章节都有不同于WTO涵盖协定的规定。
(1)WTO规则确认型“多—双边”贸易规则,即自由贸易协定的条款与WTO协定的规则基本一致,甚至采用同样的措辞。如在自贸协定序言中确定WTO规则的基础性地位;国民待遇、最惠国待遇的确立,反倾销、反补贴规则的设计等,基本上与世界贸易组织协定的内容一致。
(2)WTO规则补强型“多—双边”贸易规则,即自由贸易协定的条款、或者说协定对缔约国的约束义务严于WTO规则。如要求成员方更优惠的税收政策,或者要求成员方开放更多领域的市场,或者对贸易产品要求更高的卫生检验标准等。
(3)WTO规则创制型“多—双边”贸易规则,即自由贸易协定规定了WTO协定中所没有规定的内容或议题。多哈发展回合谈判中列入的诸多议题均陷入谈判僵局,但这些议题大多在区域贸易协定中有所体现,如环境保护、竞争政策、能源、电子商务等非传统议题。
(4)WTO规则克减型“多—双边”贸易规则,即自由贸易协定的规定比WTO协定的规定更宽松,成员方承担更低的义务,或者放弃WTO规则赋予的权利。如在自由贸易协定中明确地排除了TRIPS协定允许的专利强制许可,或者限制世界贸易组织成员方决定实行强制许可条件的自由。
3. “多—双边”贸易谈判具有WTO谈判模式外的多样性。以主要经济体缔结的自由贸易协定为样本,可以总结出“多—双边”贸易规则的规律与范式。有学者对比美国和欧盟的自由贸易协定文本中的劳工章节,总结美国的自由贸易协定劳工章节采取的是“保护惩罚型”,即主要是对不符劳工标准的用人单位予以惩罚;欧盟的自由贸易协定劳工章节采取的是“保护激励型”,即鼓励企业遵守劳动法规定并予以奖励。对于自由贸易协定中的投资章节,美国的态度是推进投资自由化,多采用准入前国民待遇、最惠国待遇加负面清单的方式;欧盟的态度比较保守,偏向于仅规定投资保护,多采用准入后国民待遇、最惠国待遇加正面清单的方式。
值得注意的是,发达国家之间不同的自由贸易协定范式也会随着发达国家之间的贸易协定谈判实践予以调和,形成新的混合式的自由贸易协定范式。如欧盟—加拿大“全面经济和贸易协议(CETA)”就是发达国家间自由贸易协定的缔约实践,反映了发达国家之间自由贸易协定范式之间的冲突和协调。现在的CETA投资章规定了美、加贸易协定中常用的准入前国民待遇、采取了负面清单模式,但相较于美国投资协定2012年范本,CETA在很多方面又有创新。
4. “多—双边”贸易规则/谈判具有WTO规則精神内的同一性。多边贸易体制陷入僵局,更多的是世界贸易组织多边谈判陷入僵局,而以世界贸易组织为代表的多边贸易规则、多边贸易争端解决机制仍然起作用。“多—双边”贸易谈判及规则,是在世界贸易组织多边贸易谈判陷入僵局的情况下的现实选择,其依托的仍然是世界贸易组织贸易谈判经验、WTO规则及其争端解决机制,其追求的也是成员间的贸易自由化。
5. 小结。“多—双边”贸易体制不是WTO多边贸易体制的“绊脚石”,该体制为WTO规则以及世界贸易组织成员方所授权和允许。而自由贸易协定规则中的WTO规则补强型和WTO规则创制型已经在实践中逐步突破WTO规则谈判的僵局,在多边环境下没有实现的共识在双边和区域层面上得以实现“质”的突破,如欧盟主张的动物福利规则,如韩国的牛肉、汽车市场开放等。继而在未来谈判新的WTO多边贸易规则时,在既有“质”的突破基础上只需“量”的调整,如韩国可能不再坚持农产品、汽车产业市场不可开放,贸易谈判的重点是开放程度。
三、 自由贸易协定与世界贸易组织:路径选择
自由贸易协定与世界贸易组织均是实现贸易自由化的路径,前者的自由化范围限于协定成员方范围内,而后者拥有更广大的成员方市场。而从上述分析中可以看出,蓬勃发展的自由贸易协定为代表的更优惠的、“多—双边”贸易体制已经与WTO为代表的多边贸易体制旗鼓相当,甚至成为许多国家一段时间内贸易投资谈判工作的优先考量。面对这种现状,我国应该如何选择,继续坚守WTO多边贸易体制,还是扬弃WTO、仅追求自由贸易协定?
从国际层面上看,几乎所有的WTO成员均签署了一项或多项自由贸协定,数量多、种类丰富,涵盖货物贸易、服务贸易、知识产权,包括传统贸易政策安排以及投资、竞争、电子商务等世界贸易组织协定尚未规定的商事议题,还包括人权、劳工、环境、动物福利等社会性议题。自由贸易协定已经成为可以与世界贸易组织相抗衡的贸易自由化安排。从国内层面上看,我国很早就开始了自由贸易协定安排,由于香港特别行政区、澳门特别行政区、台湾地区在世界贸易组织框架下属于单独关税区,中国内地与其签署的自贸协定也属于一种特殊的、一国内的自由贸易协定,如内地与香港、内地与澳门的“关于建立更紧密经贸关系的安排(CEPA)”,还有内地与台湾的“海峡两岸服务贸易协议”。关于我国如何在自贸协定与世界贸易组织之间做出选择,2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》细化了十一届三中全会的改革要求,该《决定》第七章(构建开放型经济新体制)第25节要求“加快自由贸易区建设。坚持世界贸易体制规则,坚持双边、多边、区域次区域开放合作,扩大同各国各地区利益汇合点,以周边为基础加快实施自由贸易区战略”。习近平总书记在2014年12月5日中共中央政治局第十九次集体学习时的讲话,以及李克强总理于2013年9月11日在大连“2013夏季达沃斯论坛”开幕式上的致辞均强调:区域贸易安排与多边贸易体制并非是彼此排斥的,而是可以形成共力,“两个轮子一起转”,两者均是实现世界经济的一体化与贸易的自由化的可选方式。我国在新时期应该加快建设自由贸易区,应对国际挑战。经济全球化已经呈现新的趋势,多边贸易体制仍然重要,而区域贸易安排也成为了驱动经济全球化和全球贸易体制变革的重要力量。加强区域贸易安排,对内有利于构建开放型经济新体制,对外有利于优化国际经贸关系、实现对外战略目标。可见,我国最高层管理者在我国贸易体制规则战略方面已经形成了共识,既坚持世界多边贸易体制规则,也不断发展区域贸易安排,推进双边、多边、区域次区域(“多—双边”体制)开放合作。
1. 坚守世界贸易组织多边贸易体系,积极参与WTO规则谈判和争端解决,并在谈判和诉讼过程中维护我国的经济利益,推动世界贸易规则的发展。WTO规则对我国的影响不仅是经济层面,还有国内体制改革和法制建設方面的影响。WTO规则中的非歧视原则、透明度原则等对我国法律体系的塑造、法治理念的形成以及行政体制改革等都有重要意义。WTO规则以国际法的形式要求我国承担国际义务,经贸领域的法律法规要与WTO规则相一致,司法机构对规范性法律文件的解释应符合我国的承诺和义务,WTO争端解决报告在一般意义上使我国承担修改不符措施的义务。WTO的多边谈判、规则创制和争端解决等功能是不可取代的,在后“入世”时代,我国更应注重利用规则、创制规则,发挥自身影响力推动区域规则与WTO多边规则的一致性。
2. 坚定但审慎增加区域贸易安排,既要把握住国际贸易体制、贸易规则变革的大趋势,又要在贸易协定谈判中平衡国内产业利益、国民公共福利与国际义务与承诺的关系。自贸协定是更优惠的贸易安排,协定内的成员享有更多的贸易机会,所以我国绝不能置身世外,而应通过签订自贸协定获取更优待遇。对比日本和韩国,该两国家已经完成与欧盟、美国、加拿大等最发达国家的自由贸易协定谈判,并正在与我国进行自由贸易协定谈判,我国已经落后于该两个活跃的东北亚贸易经济体。而美国完成TPP和TTIP这两个巨型自贸协定后,将在世界贸易组织框架外再次保障其贸易优势地位,该两个自贸协定中的其他发展中成员方的许多产品与我国具有同质性,会挤占我国的市场份额。所以,我国谈判签署自贸协定的任务是十分紧迫的。但同时,对于区域贸易安排应当审慎,不能为了签署而签署。自贸协定的签署是为了保证竞争机会、市场份额以及全球贸易规则的制定权,并且要与国内产业政策与经济发展、公民福利与社会环境等相协调。关系国计民生和经济命脉的产业是否开放以及开放程度,国内新兴产业、幼稚产业如何得到发展应对国际竞争,大量进口的产品是否符合卫生检验检疫标准、是否对人体和国内生态环境有害等等,都是我国在进行自贸协定可行性研究以及自贸协定谈判时应当予以考量的。自贸协定的谈判与签署,最终是服务于国家利益。
四、 结语
为自由贸易协定代表的“多-双边”贸易安排,以及以WTO为代表的多边贸易安排,两者有竞争但不相斥。自由贸易协定规则在WTO规则的基础上更具灵活性和创新性,但最终两者的目标均在于实现贸易的自由化。面对自贸协定兴起的大趋势,我国应顺应潮流并起主导作用。我国正在参与、推进、倡导的“区域全面经济伙伴关系”(RCEP,包括东盟十国和中国、日本、韩国、澳大利亚、新西兰、印度)、东北亚自贸区、亚太自贸区(FTAAP,包括APEC所有成员,涵盖范围大于TPP和RCEP)以及“一带一路”(沿线近30个国家)建设,正是对区域贸易协定缔结浪潮的把握和积极应对,有利于保障我国产品的竞争机会和市场份额,利于进一步推动国内产业升级和经济体制改革,实现我国的对外战略目标。同时,我国还应继续学习世贸规则,掌握贸易规则话语体系;利用世贸规则,参与争端解决,保护国家利益,应对他国的歧视性政策;改革世贸规则,结合自身政治经济硬实力以及法律文化软实力,影响世贸新规则的制定。
参考文献:
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基金项目:中国人民大学2014年度拔尖创新人才培育资助计划成果;教育部新世纪优秀人才支持计划项目“WTO法律框架内的产业保护与发展”(项目号:NCET-10-0793)。
作者简介:李振宁(1986-),男,汉族,吉林省长春市人,中国人民大学法学院2013级国际法博士生,研究方向为国际经济法、世界贸易组织法。
收稿日期:2015-05-14。