积极就业政策的投入评估研究

张丽宾

我国积极就业政策是一项重要的公共政策。现行积极就业政策已经实施了近7年，亟需对其实施效果进行评估，以根据形势发展变化的需要，进一步完善积极就业政策。

公共政策评估是依据一定的标准和程序，对政策过程的效果、效益、效率和公众回应加以判断、评定并由此决定政策变迁的活动。公共政策评估的标准包括目标标准、投入标准、公平与公正标准、效率标准和公民参与与回应这五个方面。投入标准是从资源投入的角度来衡量决策机构和执行机构所做的工作。制定、执行和贯彻公共政策必须有一定的投入，包括为获得政策产出与政策影响而使用的时间、金钱、人力、设备等资源，还包括促成政策投入向政策产出和政策影响转化的管理的、组织的以及政治的活动和态度。本文首先以投入标准对我国积极就业政策效果进行评估。

2008年以来，我国在积极就业政策方面投入了大量的人财物力，制定和出台了积极就业政策相关的国发文件、国办发文件、相关政府部门配套文件，以及各地有关配套办法、实施办法，政策内容更加细化，政策工具更加有效，财政投入不断增加，积极就业政策的执行能力也得到加强，确保各项积极就业政策落到实处，确保各项政策目标得以实现。

一、政策文件多、内容细、工具多样、创新不断

（一）政策文件多

2008年以来，中央政府层面先后制定下发了积极就业政策相关的国发文件10个、国办发文件7个、相关政府部门配套政策措施若干。每年不断出台含金量很高的种种政策，表明政府在促进就业方面做了大量的工作，在大量调查研究、跟踪监督、沟通协调、文件起草的基础上，政策产出数量多，人、财、物的投入也比较大，使得积极就业政策能够随着就业形势的变化不断得到完善。

此外，各地认真宣传国家积极就业政策，结合当地实际，及时研究制定当地落实政策的有关配套办法、实施办法，细化政策，创新政策，提高政策的可操作性、针对性和有效性，确保积极就业政策落到实处。如2013年汕头市人社局会同财政局联合出台《关于进一步加强就业专项资金使用管理实施意见》及《汕头市小额担保贷款操作办法》，制定了岗位补贴、社保补贴、高校毕业生见习补贴、求职补贴、创业基地孵化补贴等14个就业创业补贴操作办法;2011年汕头市出台《关于印发汕头市就业困难人员认定办法的通知》，将城镇大龄人员、残疾人、被征地农民、连续登记失业一年以上人员、困难高校毕业生也纳入就业困难人员范围，将困难人员的类型由4类扩大到9类，使更多人员享受就业优惠。

（二）政策内容细

从政策内容看，2008年以来，我国已经形成促进就业创业的积极就业政策体系，政策内容完备，主要包括四个方面的政策内容：

一是扶持创业。包括税收优惠、小额担保贷款、财政贴息、资金补贴、场地安排等扶持政策，健全创业培训体系，为创业者提供项目信息、政策咨询、开业指导、融资服务、人力资源服务、跟踪扶持等创业服务，建设创业孵化基地，推进创业型城市建设。

二是促进高校毕业生就业。包括鼓励到基层和西部就业、鼓励中小企业吸纳、鼓励科研项目吸纳、加强就业创业培训、就业见习、离校前后就业服务、帮扶困难高校毕业生等。

三是促进就业困难人员就业。包括鼓励自谋职业、自主创业，扶持灵活就业，鼓励企业吸纳就业，开展就业援助，提供公共就业服务等。鼓励自谋职业、自主创业的具体政策包括，税费减免、小额担保贷款、场地扶持等;鼓励企业吸纳就业的具体政策包括，税费减免、社保补贴;促进灵活就业的政策主要是社保补贴;就业援助的具体政策包括，公益性岗位、社会保险补贴、岗位补贴;公共就业服务促进就业的具体政策包括，职业介绍补贴、职业培训补贴、职业技能鉴定补贴等。

四是就业服务和职业技能培训政策。包括加强公共就业服务体系建设、健全公共就业服务制度、公共就业服务信息化建设、职业培训基础能力建设、特别职业培训计划、职业培训、技能鉴定补贴等。

（三）政策工具多样

积极就业政策的政策工具多样，可以分为以下三类：一是财税金融工具，主要包括：税收工具、行政性收费工具、金融工具、财政补贴工具、社会保障工具等;二是劳动力市场工具，包括培训工具、职业介绍、职业指导、就业见习、岗位援助工具、生活补贴工具等;三是行政性工具，包括行政性就业安置、特殊项目等。

与国际上的劳动力市场政策不完全相同，我国现阶段的积极就业政策既包括具体的政策措施体系，也包括一般性的方针政策;既讲究策略性，也包含战略性的内涵;既着眼于劳动力市场上的现实劳动力，也关注潜在的劳动力市场问题;既重视劳动力的利用，也关注劳动力的开发。总之，我国积极就业政策是一个国家整体的就业方针政策。

（四）政策创新不断

促进高校毕业生就业方面的政策创新包括，针对高校毕业生的就业服务政策创新，增加高校毕业生就业创业的补贴项目，延长高校毕业生创业政策的扶持期限，针对高校毕业生的就业援助政策创新等。促进困难群体就业的政策创新包括，建立就业援助基地，完善就业援助的补贴政策，失业保险政策创新，创新就业援助服务政策，规范公益性岗位等。扶持创业的政策创新包括，扶持返乡农民工创业，鼓励创业孵化基地建设等。公共就业服务方面的政策创新包括，制定购买基层公共就业服务指导目录，创新模式帮助企业招聘，开展精细化就业服务，加强职业培训等。上述这些政策创新将为新一轮积极就业政策的完善提供重要参考。

二、财政投入不断增加

（一）就业补助资金不断增加

2013年，我国中央财政就业补助资金480亿。2008年以来，中央财政就业补助资金逐年增长，2008年以来年均增长14%，2010年以来年均增长5%。城镇劳均中央财政就业补助资金逐年提高，2013年达到125元。

根据课题组的数据调查，在被调查的215个区县中，各区县就业专项资金使用额均值从2008年的945.44万元，上升到2013年的1646.43万元（2011年略有下降），年均增长15%。

（二）中央就业补助资金占比不断下降

从中央财政就业补助资金占中央财政支出的比重看，2009年以来占比逐年下降，2013年为0.35%。从中央财政就业补助资金占GDP的比重看，同样是2009年以来占比逐年下降，2013年不到0.1%。

（三）地方就业补助资金投入不足

根据课题组的数据调查，2008年以来，广东、江苏、山东等东部发达省份就业专项资金使用额占公共财政预算收入的比重在0.4%-1.0%之间，占GDP的比重极低，不超过0.02%;中西部省份就业专项资金使用额占公共财政预算收入的比重则在1.8%-3%之间，占GDP的比重在0.3%以下，东北地区的比重更高一些。中西部和东北省份就业专项资金使用额占公共财政预算收入的比重高，是因为中央转移支付的原因。不仅如此，从劳均就业专项资金使用额看，东部地区劳均就业专项资金使用额也低，不超过80元，而中西部地区劳均就业专项资金使用额在100-150元之间，东北地区更高，都超过200元。这可能说明，目前，就业专项资金仍然以中央为主，地方投入较少。

（四）就业专项资金使用结构有所偏重

根据课题组的数据调查，从就业专项资金的支出结构看，各地历年支出的大头都是社会保险补贴和岗位补贴，其次是职业培训补贴。2013年，甘肃省社会保险补贴、岗位补贴、职业培训补贴占就业专项资金支出的比重分别为21%、56%、11%，辽宁省上述三项补贴的支出比重分别为56%、34%、3%，黑龙江省分别为31.6%、45.7%、6.7%，山东省分别为25%、20% 、20%，江苏省分别为59%、7%、9%，广东省分别为42%、24%、14%。

根据课题组的数据调查，在被调查的215个区县中，2013年就业专项资金使用额中，占比最大的前三位为社会保险补贴（33.4%）、岗位补贴（29.0%）以及小额担保贷款贴息（14.7%）。岗位补贴、小额担保贷款贴息、见习补贴和社会保险补贴的区县级人均投入较多，2013年依次为平均每年5481元、5454元、3287元以及3049元。同时，社会保险补贴、职业介绍补贴、职业培训补贴、小额担保贷款贴息、岗位补贴的享受人数较多，2013年，享受这五项政策的区县级人数均值依次为3026人、2943人、2508人、1423人和1101人。在全部社会保险补贴中，灵活就业补贴所占比例最高，公益岗位社会保险补贴占比逐年上升。2013年的社会保险补贴区县级均值，灵活就业社保补贴为413万元，公益岗位社保补贴为220万元，企业吸纳社保补贴为73万元，国企“4050”职工社保费补助为35万元。

2003—2014年3月底，汕头市共支出就业专项资金11736.8万元，其中中央补助资金331.53万元，省补助资金7568.36万元，地方筹集资金3836.86万元。中央及省级资金主要用于职业培训补助、社保补贴及岗位补贴、人力资源市场信息网络系统建设、就业服务基建平台建设，地方资金主要用于组织专项公共就业服务。

三、政策执行能力不断增强

（一）积极就业政策执行体系逐步建立

建立了劳动保障、计划、经贸、教育、民政、财政、建设、税务、工商、银行、物价、各民主党派、工商联和工会、共青团、妇联的部际联席会议制度。

在《政府预算收支科目》中增设了“就业补助”款级科目，就业专项资金用于职业介绍、职业培训、公益性岗位、职业技能鉴定、特定就业政策和社会保险等的补贴，小额贷款担保基金和微利项目的小额担保贷款贴息，以及扶持公共就业服务等，中央财政继续通过专项转移支付的方式给予地方适当补助，并对中西部地区和老工业基地给予重点支持。

2005年以来，加强了劳动力市场信息系统建设。围绕就业工作的主要任务和服务对象的需求，优化业务流程，逐步实现就业服务和失业保险业务的全程信息化。2005年以来，加强了街道（乡镇）社区劳动保障工作平台建设，充分发挥其在促进就业再就业方面的基础作用。依托街道（乡镇）社区劳动保障工作平台建立再就业援助制度，对就业困难对象实施重点帮助，提供有针对性的就业服务和公益性岗位援助。

（二）公共就业人才服务机构服务能力增强

2008年以来，我国各级公共就业人才服务机构、社区劳动保障平台建设不断加强。截至2013年年底，全国县级以上政府部门设立公共就业和人才服务机构等各类服务机构达2.8万家，全年共为2402万家次用人单位提供各类人力资源服务。实现了就业服务和失业保险业务的全程信息化。完善网上职业介绍功能，为求职者和用人单位提供方便快捷的信息服务，提高劳动力市场供求匹配效率。依托街道（乡镇）社区劳动保障工作平台建立再就业援助制度，对就业困难对象实施重点帮助，提供有针对性的就业服务和公益性岗位援助。社区劳动保障工作队伍建设得到加强，工作质量提高，工作经费落实。对因国内国际经济形势发生重大变化直接影响就业的行业和企业，以及失业问题突出的困难地区、困难行业，制订了失业调控预案，进行了失业动态监测。各地都开展丰富多彩的就业促进活动。

本课题问卷调查表明，超过七成毕业生接受过某项或多项就业公共服务。其中，享受就业岗位信息服务的比例为73.13%，享受公益性专项招聘会的比例为68.59%，享受人事代理档案保管等服务的比例为58.17%，享受就业政策教育与咨询服务的比例为55.25%，享受网络招聘周等专项活动服务的比例为46.35%，享受实名登记服务的比例为30.68%，享受技能培训服务的比例为28.58%，享受推荐参加就业见习服务的比例为22.32%，享受创业培训服务的比例为21.03%，享受其他服务的比例为14.12%。

本课题问卷调查显示，49.4%的农民工表示在找工作过程中接受过政府部门提供的公共就业服务。服务内容主要是：介绍参加招聘活动（47.6%），发放工作信息资料（41.0%），帮助联系企业找工作（18.1%），发放政策宣传材料（30.8%），介绍参加技术培训（22.4%），免费职业技能鉴定（7.9%），以及劳务输出和创业贷款等其他服务。

公共就业服务的就业促进效果较好。根据本课题的数据调查，从登记求职人员接受职业指导的比例、职业介绍成功率、接受创业服务的比例三个指标看，山东分别约为50%、50%、10%，江苏分别约为40%、35%、6%，广东分别约为30%、35%、5%，江西分别约为45%、50%、6%，甘肃分别约为70%、55%、10%，辽宁分别约为20%、40%、6%，黑龙江分别约为45%、47%、4%。公共就业服务在促进就业方面发挥了重要作用。

（三）公共就业人才服务能力地区差别大

根据课题组的数据调查，公共就业和人才交流服务机构平均服务的人口数，以及公共就业和人才服务机构工作人员平均服务的人口数，2013年，山东分别为4100人和2500人，江苏分别为5400人和2500人，江西分别为11400人和6200人，湖北分别为36500人和11400人，辽宁公共就业和人才服务机构平均服务的人口数为167000人。

根据课题组的数据调查，公共就业和人才交流服务机构提供以下服务：办理就业登记、办理单位招聘登记、办理求职登记、提供职业指导、提供创业服务、代理保管人事档案、管理流动党员，从提供各类服务的人次数看，江苏省提供各项服务的人次数最多，且近年来提高较快，其次是广东省和山东省，中西部地区提供各项服务的人次数相对较少。

（作者系人力资源和社会保障部劳动科学研究所研究员、广西人力资源和社会保障客座研究员）