光山县财政支持农业生产全程社会化服务的实践与思考

李晓煜　梁勇

农业社会化服务是指农业社会服务组织为农业生产服务对象提供的产前产中产后全过程综合配套服务，是当前降低农业生产成本、提高农业竞争能力、促进农业持续稳定发展的重要举措。光山县自2013年被河南省财政厅确定为全省农业生产全程社会化服务试点县以来，以项目试点为契机，引领现代农业发展方向，以实现农村发展、农业增效、农民增收为目标，找准农业生产薄弱环节，创新农业生产服务方式，推进县域农业生产集约化、标准化、规模化。在具体实施过程中，光山县坚持结合实际、政策公开，自主申报、乡镇推荐，公开竞标、签订合同，监管考评、据实结算的原则，严格按照省厅批复的方案实施，对提供试点服务的农业社会服务组织所开展的服务内容，标准从高，考评从严，监管从细，结算从实，取得了一定的成效。

一、项目试点的实践

（一）加强组织领导。县政府成立了以县政府常务副县长任组长，分管农业副县长任副组长，财政、农业、农机、水利、林业、环保等部门负责人为成员的县级农业生产全程社会化服务试点工作领导小组。试点乡镇也成立由乡镇长任组长、分管农业副乡长任副组长，财政、农业、司法、国土等站所长为成员的领导机构，依照省批实施方案负责具体工作。领导小组下设办公室，负责试点服务主体申报、就地监管、服务面积的确认核实，全程参与服务工作的监查、落实，并对服务内容、质量、服务满意度等进行跟踪监管，开展绩效评价，确保服务质量和服务效果。

（二）聚焦两个因素。开展社会化服务试点工作需要同时关注农户和服务组织两个因素。即在充分尊重农户意愿的前提下，需要加大财政支持农业生产薄弱环节的政策宣传和解释力度，最大限度地获得农户支持，减少工作阻力；又要充分调动服务组织积极性，让其自主自觉自愿参与，既不能搞强制性的任务安排，也不能搞指令性的行政推动。

（三）建立竞争机制。社会化服务组织的选择要以市场化运作为前提，引入竞争机制，即在同一个试点乡镇范围内，选择2个或2个以上服务组织承担同类服务工作。光山县在实际操作过程中，按照公开、公正、公平原则，在5个试点乡镇通过政府采购，10家竞标服务主体参与项目实施。

（四）抓好绩效评价。一是确定评价指标，即依据实施方案，重点抓好试点环节完成情况，服务质量的达标情况，服务对象的社会认同，预期目标即社会、生态和经济效益的实现情况，对农业增效、农民增收和农村生态环境改善的间接影响等情况。二是分级评价绩效，即先由各服务组织按评价要求，开展自我评价，形成真实、全面的项目实施绩效自评报告；然后乡镇组织相关专业人员和村组干部，依据评价标准，组织绩效复核；最后县社会化服务试点办公室成立由农业、财会、环保等技术专家组成的项目考评组，通过查询资料、实地查看、专家打分等方式对试点单位的自评报告进行审查，提出考核意见，形成评价报告。对考核分数低于75分的服务组织，取消承担服务的资格。三是综合评价分值，把定性与定量贯穿绩效评价的全过程，运用加权平均计分方式，将自我评价、乡镇复核和县级考评的分值作为权数，确定不同的权重，分别核算项目实施绩效，以最低分值作为结算的最终依据。

（五）强化过程监督。一是加强对服务承担主体监管。县社会化服务试点办公室会同财政、农业、农机等相关部门开展对服务承担主体资格的审查和监管。以合同的形式明确双方的责任和义务。对承担社会化服务主体者违约，按照合同约定，追究其违约责任，及时取消其服务资格。二是加强对社会化服务的技术指导，重点抓住农作物防灾增产措施的实施、工厂化育苗、土地深耕深松、病虫害专业化统防统治等服务环节的组织实施，严格按照农机操作技术规范和农时季节要求实施。三是加强对补助资金安全使用的监管。认真落实财政资金县级报账制的有关规定，充分发挥乡镇财政所就近监管作用，及时将项目信息抄送、告知乡镇财政所，委托乡镇财政所对辖区内的项目实施前、项目实施中和项目验收考评等情况开展全方位巡查。四是公开接受社会监督。县社会化服务试点办公室主动邀请县纪检监察和检察院参与对评审过程的监督，全程参与项目申报、实施、验收。严格绩效考评工作纪律，通过公开申报条件、公开竞标结果，公开绩效考评等程序提高项目实施的透明度。

（六）注重宣传总结。农业生产全程社会化服务是推动现代农业发展、推进农业现代化建设的重要引擎，是新形势下应运而生的新事物。在项目实施过程中，光山县通过县电视台、光山网、光山通讯等县域媒体，大力宣传农业生产全程社会化服务的政策措施、成功经验、先进典型和实施效果，以及在促进农业生产发展中的重要作用和意义，提高农民及专业合作组织的认同感。项目实施结束后，及时组织相关部门、社会化服务组织和受益对象进行座谈交流，认真分析总结，查找不足，及时改进。

二、项目试点的具体实施

农业实际生产成本的制定是开展全程社会化服务补助的关键。光山县主要通过事先走访调查服务组织的实际生产成本，结合农业、物价部门意见，采用低成本策略，以就低不就高的办法来确定补助标准。

在项目实施过程中，重点突出豫南浅山丘陵地区生产条件、生活习俗和农业时令，把找准薄弱环节，严格资金使用作为开展农业生产全程社会化服务试点的重点，坚持宁缺毋滥这一标准，严格资金使用，保证资金和人员安全。

结合农业生产实际情况，光山县以冬小麦、水稻生产周期为一个生产年度，2013年试点项目资金安排在2014年度实施。2014年，农业生产全程社会化服务项目预算安排600万元，每个环节补贴标准占实际生产成本的20-30%。其中土地深耕深松，补助资金150万元；机械化播种小麦，补助资金36万元；机械化育秧、插秧补助153万元。该技术包括2个环节，即泥质软盘育秧提供的插秧面积和机械化实际插秧面积；结合冬小麦和水稻在夏秋两季收割的实际，一是核定试点服务组织机收面积，补助资金150万元。二是核定试点服务组织病虫害统防统治，通过政府采购，补助资金99万元；烘干晾晒小麦粮食，安排补助12万元。

经过绩效考评，累计服务面积36万亩，实际累计补助535万元。

三、试点取得的主要成效

（一）农民专业组织化程度得到提高。充分发挥农民合作经济组织懂经营、善管理、有资源的优势，通过补助激励措施的落实，扶持农民专业合作社开展多元化经营，解决制约农业生产薄弱环节的瓶颈，增强农业发展的后劲，使参与试点服务的一批农民专业合作组织得到培育、发展和壮大。通过开展合作社会计业务培训，加强了财务管理，改善了农业合作组织的管理水平，增强了抗风险能力。

（二）新技术、新品种得以引进，新主体得到壮大。2014年，光山县新增航空器1架、拖拉机333台、插秧机4台、收割机143台、旋耕机10台、烘干机3台，新增育秧大棚3000平米、育秧盘15万张，青龙河农机、众生高效农业、新民农业专业合作社被评为国家级示范社。超级杂交稻“百千万”高产示范工程得到袁隆平院士的充分肯定，被国家杂交水稻工程技术研究中心授予先进攻关基地。新技术的推广，新品种的应用，新主体的发展和壮大，增强了民营资本投入合作组织的积极性，加快了农业基础设施建设，改善了生产能力，为加快县域农业现代化进程起到了推进作用。

（三）农民科学种田的意识得到强化。2014年，光山县农业、农机部门共举办各类农业技术培训31场次，培训农业技术能手4215人。通过举办农民技能培训，改变了农民重生产轻管理的思想观念。通过推进规模化种植，有效地预防了病虫害传播和假种子等坑农害农事件的发生。通过对参加服务组织的机手和质检员技术、政策的培训，维护了农民切身利益。

（四）农业综合生产能力明显增强。光山县通过试点提升了合作社的作业能力，促进了合作社由单项服务向综合服务的转变，试点乡镇逐步形成了以合作社作业服务为平台，以合作社自耕自种为重点，以代耕代种其他合作社或种粮大户、农户为补充，以乡镇政府、村委会为监督主体的良性互动局面，实现了合作社、种粮（农机）大户、受益农户共赢。通过试点服务，促进了土地流转，有效解决个体农户、专业合作社与大市场的对接，优化了农村土地、资金、技术、劳动力等要素的配置，实现了农机合作社由兼营向专业化、职业化转变，农业综合生产能力明显增强，保障了粮食安全，保证了农作物高产稳产。2014年，全县粮食种植面积110.6万亩，总产量达11.82亿斤，再次获得“省级产粮大县”、“全国油料百强县”和“全国粮食生产先进县”称号，首次被国家农业部授予“全国种粮大县”称号。

（五）亩均农业生产成本降低。通过对土地深耕深松、机械化小麦播种、机械化育秧和插秧、机收作业、病虫害统防统治等生产环节的补助，推进了土地规模化经营，改变了农民固有的生产方式，减少了大量的人工投入，节约了亩均农业生产成本。据测算，2014年，试点项目区每亩生产成本降低140元左右，全县试点服务面积总生产成本共减少840余万元。

（六）经济、社会和生态效益得到提升。一是经济效益十分明显。据测算，通过土地深耕深松、机械化作业、病虫害统防统治等薄弱环节生产技术推广与运用，平均每亩较上年增产10%。以2014年生产周期为例，全县总服务面积增收节支合计2206万元，其中：水稻增收729万元（135元/50公斤），小麦增收637万元（118元/ 50公斤），节支840万元。二是社会效益显著，通过试点项目的示范带动，农民科学种田意识由“要我干”向“我要干”改变；新型农机实用技术的推广和运用，使更多的劳动力从繁重的田间劳动中解放出来，从事二、三产业，增加了劳务收入；充分利用了农业土地资源，增加了粮食种植面积，减少了耕地撂荒。三是生态效益得到提升，通过推广应用先进的农业机械作业生产和栽培管理技术，大量减少化肥、农药施用量，提高有机农作物种植面积，有效减少了土地资源、水资源污染，改善了农业、农村生态环境。

四、政策建议

由于农业生产全程社会化服务是试点项目，无现成的管理经验和操作办法可以借鉴，因此，光山县在项目实施过程中还存在一些不足，如项目实施进度慢，项目试点覆盖面不广，农作物中耕除草环节未能解决，技术人员欠缺，监管程序比较复杂，农业服务组织资金短缺等，这些还有待今后加以改进。

（一）完善和改进财政补助方式。要结合各地实际，针对农业生产季节性强的特征，进一步完善和改进资金补助方式，探索“售粮奖补”“复种奖补”或完善“以奖代补”“先建后补”“边建边补”等办法，真正做到补到关键，突出薄弱，合同约定，应补尽补。

（二）扩大服务试点覆盖面。因现有项目资金有限，服务面积尚不能覆盖所有农户，满足不了其他区域农业生产全程社会化服务的要求，需要加大投入，重点对流转面积适中（500亩左右）、辐射面广、带动更多农民增收的专业合作组织予以财政专项补助。鼓励、支持和引导社会力量建立农业风险补偿基金，共同参与农业生产全程社会化服务，切实解决农民专业合作社吸引社会资金有限，大户自筹垫资服务程度有限的弊端。统筹相关相近项目资金，把秸秆还田或秸秆综合利用纳入农业生产社会化服务支持范围。

（三）加强服务队伍建设。农业生产全程社会化服务项目工作量大、操作难度高、涉及生态效益和“餐桌”安全，需要各类专业技术人员参与监管，需要调动乡、村两级组织的积极性，需要在县、乡、村、组四级建立起一支责任心强、业务素质高、知识结构合理的社会化服务体系队伍，需要建立健全乡镇农业技术推广机构，进一步加大对基层管理人员、技术人员的培训力度，适应现代农业发展要求。

（四）简化相关工作程序。农业生产全程社会化服务环节多，需要明确主管部门，协调监管机构，理清部门职责，简化工作程序，以固定的、规范的、操性强的模式或流程加快资金下拨进度，以最大限度发挥财政资金效益。

（作者单位：河南省光山县财政局）

责任编辑：洪峰