进一步推进财政支农资金整合的思路与对策

李军国　宗宇翔　呼显臣

按照十八届三中全会的精神和中央政治局通过的《深化财税体制改革总体方案》要求，本文针对当前财政支农资金整合存在的突出问题，就经济发展新常态下，如何采取切实有效的措施来推进财政支农资金的整合向纵深发展提出建议。基本思路是：以财政支农体制机制创新为动力，合理划分政府间事权和支出责任，促进权力和责任、办事和花钱相统一，建立事权和支出责任相适应的制度，提高财政支农资金使用效率，按照科学化、精细化管理的要求，通过支农资金整合，形成分类科学、分工明确、合理规范、运转有序的财政支农资金运行管理体制。

一、深化现行的财政支农资金管理体制的改革

必须看到财政支农资金的整合十年之所以步履艰难、效果不佳，其症结就是我国行政管理体制改革滞后，机构设置重叠过多、职能交叉重复，现行财政支农资金管理体制不适应市场经济发展和现代农业发展需要所致。因此，要改变目前支农资金多部门管理、多头投放、交叉重复的现状，必须要通过全面深化改革来实现。一是要改革现行涉农部门的行政管理体制。通过优化涉农政府机构设置，解决部门职能交叉，权责脱节、运行不畅，效率低下的问题，通过积极稳妥实施农口大部制改革，解决职能相近、管理分散、分工过细的机构，对职责交叉、相互扯皮、长期难以协调解决的机构，进行整合调整、综合设置，形成科学合理精干高效的管理体系。二是通过优化职能配置，理顺部门职责关系，合理界定涉农政府部门的职能分工，进一步明确和强化责任，完善政府职责体系，合理确定各自的权责范围和职能重点，坚持一件事情原则有一个上级部门负责，确需多个部门管理的事项，要明确牵头部门，分清主次责任，建立部门之间的协调配合机制，形成工作合力。三是在合理划分各级涉农部门事权的基础上，理顺上下级及其部门之间职责关系。中央和省级层面要着力解决管得过多、过细和狠抓大事管宏观不够的问题。四是要推进简政放权和职能下放。充分发挥市场机制在资源配置中的决定性作用，突出财政支农资金的公益性、公共性、基础性。财政支农资金要逐步退出应由市场配置资源的经营性和竞争性领域，转到市场机制不能或不适于提供的社会公共需要方面来，逐步提高财政中农业保险、文化教育、科技农业、农村医疗、公共设施和环境保障等公共需要方面的保障能力。

二、建立事权与支出责任相适应的财政支农管理体制

建立事权与支出责任相适应的财政支农管理体制，是从根上解决财政支农资金分散重复使用，多头管理混乱的问题的关键，也是从源头上整合财政资金的核心。因此，要按照十八届三中全会提出的“建立事权与支出责任相适应的制度”的改革目标，加快建立财政支农资金使用事权与支出责任相适应的现代财政制度。

（一）在简政放权的基础上，明确中央、省、市、县各级职能部门的支农事权范围。中央财政支农事权重点应放在组织中央有关部门研究、制定全国范围重大农业宏观政策方面，围绕保障国家粮食安全、加强农业基础设施建设，发展现代农业，缩小城乡差距、建立城乡公共服务均等化、增加农民收入、推进农业可持续发展；制定财政支农资金使用中、长期规划和短期滚动使用跨年度计划，以及支农项目绩效考核体系指标建设、负责财政支农项目资金使用效果政策制定方面，并组织专家对重大项目实施进行监督、检查、验收和考评，论证财政支农项目事实使用效果；省（市）级财政支农资金的重点放在本区域农业基础设施建设和现代农业发展、新农村建设、农业可持续发展的中长期规划布局和短期计划实施安排方面，以及近期财政支农政策和资金使用统筹安排方面，并加强对支农资金的使用监管；县乡两级重点放在支农项目的实施方面。

（二）合理划分中央和地方支农事权。进一步明确中央与地方支持“三农”事业的主体责任。中央财政支农资金应在事关全局、公益性、基础上承担支出责任，比如粮食生产、生态建设、重大农业基础设施建设、主要农作物良种、重大农业灾害救助、重大动物疫病等，对此类补助应当实行全覆盖政策，中央应集中财力予以支持，确保中央宏观调控政策取得预期效果。对于事关农业发展的基础性投入，比如农业科技、农田水利基础设施建设等，可由中央和省级地方政府共担支出责任，中央对此类事项的补助可切块给地方，省级地方政府可根据实际需要统筹安排使用。对于农业竞争性领域、区域性特色产业投入，比如农业产业化等经营性项目主要由省级地方政府承担支出责任，中央可在政策、规划上予以指导，资金主要由地方承担。县（市）乡两级政府主要负责支农工程项目的组织实施与落实。

（三）完善财政支农资金的专项转移支付制度。按照中央政治局通过的《深化财税体制改革总体方案》的具体要求，改革完善现行财政支农专项转移支付制度。完善一般性转移支付的稳定增长机制，增加农业一般性转移支付规模和比例，发挥地方政府贴近基层，了解实际，就近管理的优势，重点增加对农业大省、商品粮主产区和调出省，以及边疆、民族、贫困地区的转移支付力度。清理、整合、规范农业专项转移支付项目。大幅度减少专项转移支付项目，逐步取消竞争性领域专项和地方配套资金，严格控制引导类、救济类、应急类专项，对保留的专项进行甄别，属于地方事务，且数额固定的项目，划入一般性转移支付。

三、进一步加大中央和省级财政支农资金整合的统筹力度

整合财政支农资金必须要从源头抓起，从中央和省级做起。要逐步减少专项转移支付，增加一般性转移支付。

（一）继续清理、归并现有的中央和省级涉农专项资金。从预算编制环节进行整合，清理、归并财政支农专项资金，对那些性质基本相同，用途相近的项目及专项资金进行归并。减少专项种类，扩大中央现代农业生产发展资金规模。如对涉及粮食生产的项目目前有土壤有机质提升、测土配方施肥、保护性耕作等项目和专项资金，可归并为支持粮食生产或支持现代农业生产发展项目，并相应将原来的多项专项资金归并为一至两项；再如对涉及农民培训的项目即农村劳动力转移培训、农民科技培训、贫困农村劳动力技能培训等分散在党委、政府和群团组织等部门用于农民培训的各类项目，可归并为农民培训项目，彻底改变财政支农资金使用交叉重复、过于分散的现状，减少寻租和腐败空间，从而实现集中资金办大事的目标。

（二）简政放权，进一步下放财政支农资金的审批权限。减少对具体项目的审批，让基层有更多的自主权，建议财政继续加大中央涉农资金“切块”下达的力度，除实行中央级项目管理的资金外，其他项目资金都应该实行“切块”下达，为地方支农资金整合创造有利条件。中央财政在下达支农资金时，原则上只明确资金支持范围、使用方向及相关要求，不对具体项目作要求。资金分配上，实行切块下达，以提高地方政府的自主统筹发展能力，提高资金规模使用效益。同时，加大对由中央农口各部门“二次分配”的支农资金项目的清理归并力度，切实从源头整合归并零星分散的支农专项，对一些用途相似、内容相近的项目资金打捆下达，逐步减少直接下拨地方的资金额度直至完全取消。在减少支农项目审批环节同时，强化地方特别是基层财政部门的管理责任，避免出现“一收就死，一放就乱”的现象。

（三）从预算环节入手，简化资金下达程序。结合编制中期财政支农规划和跨年度预算平衡计划，对于数额固定的对地方农业补贴建议全额提前一年、二年甚至三年一次性告知地方，在此期间不再变动，便于地方编制产业规划和制定年度实施方案，加快预算执行，变短期行为为长期打算，提高项目实施效果和资金使用效益。中央可规定支农资金使用方向和有关要求，重点放在对地方的绩效考核和监督检查上，不再审查具体项目。地方可在中央下达的额度内根据实际需要统筹安排使用并可进行部门和地区间的调剂。

（四）合理界定资金整合边界，维护专项资金的政策导向功能。财政支农资金整合必须要服从于国家宏观调控的需要，依据不同时期的国家发展需要，从财政支农资金的使用范围、具体用途，以及项目的性质等方面进行分类，并界定资金整合的边界。要以提高资金使用整体效率的原则，不仅要将财政部门管理的支农资金和涉农部门预算的项目资金进行整合，还要考虑将一些暂时没有进入预算的其他政府性资金整合起来；要根据专项资金的性质和特殊用途，确定那些不适宜纳入整合范围的资金，防止支农资金整合的扩大化，避免专项资金不能实现特有的政策用途。

四、着力构建财政支农资金整合的长效机制

（一）建立国家层面的涉农资金整合工作领导机构。财政支农资金整合涉及到有关涉农部门的利益关系，在当前行政管理体制改革不到位，财政支农资金管理尚未理顺的情况下，资金整合需要协调处理各种各样的矛盾和问题。总结以往经验教训，为进一步加强财政支农资金整合工作，应以更高层的行政力量推动支农资金整合工作向纵深发展。为此，建议以国务院的名义出台有关财政支农资金整合的政策性指导文件；同时成立加强涉农资金整合工作领导小组，领导小组办公室设财政部，成员单位为相关涉农部门；在财政部成立由部长为组长，分管“三农”工作的部领导为副组长，有关司（局）参与的财政支农资金整合工作领导小组。领导小组下设办公室，由农业司负责具体日常沟通、协调和联系工作。通过加强领导，健全机制，进一步理顺财政与涉农部门之间、上下级之间的关系，建立起中央、省、市、县上下联动的支农资金整合机制。

（二）理顺财政系统内部业务司（处）涉农资金的管理关系。这是做好财政支农资金整合工作的前提。建议以政府预算收支分类科目和归口部门管理的原则来理顺各方关系。对财政系统农业司（处）管理的支农资金（含支持农业生产资金类、对农民的补贴类和支持农村社会发展类）尽可能并入“213款农林水事务”。对其他业务司（处）管理的支持农业生产发展类和对农民补贴类中生产补贴类资金，尽可能按照归口部门管理原则统一由农业司（处）管理。

（三）修订完善现行相关财政支农资金管理制度。以预算制度改革为契机，清理并修改现行财政支农资金管理相关制度，对现行财政支农管理制度进行修订和完善：归并政府收支分类科目和相关资金管理办法。对已存在互相矛盾抵触和彼此交叉重叠的管理制度，可采取财政部门牵头，相关部门联合发文的方式，做到性质相似的专项资金只有一个管理办法，从制度层面上推动支农资金整合。

（四）建立完善财政支农资金整合的统筹协调机制。整合财政支农资金是一项长期而又艰巨的任务，是一个系统工程，涉及部门多，因而，必须要建立国务院领导挂帅、涉农部门主要领导参加财政支农资金整合联席会议制度，以协调和解决支农资金整合工作出现的各种困难和问题，保证财政支农资金的有效整合和整合工作的顺利开展。

五、确立以农业可持续发展规划为导向的支农资金整合机制

要以切实提高支农资金使用整体效益为目的，以扶持壮大优势主导产业、发挥区域资源比较优势为重点，以农业农村发展规划和重点领域、重点项目导向目录为依据，以通过规划整合、资源整合引导支农资金整合为整体思路，全面提高支农资金整合的质量和效益。要看到财政支农资金整合不是某个区域、单个项目的建设，而是整个区域和地区产业项目以及基础设施统一规划、有机整合、相互配套的复杂的系统工程。因此，必须要发挥农业可持续发展规划在资金整合中的引领作用，无论是中央，还是地方，都要根据农业农村中长期发展规划，确定阶段性和年度支持重点，作为支农资金安排使用的依据，引导推进支农资金整合。根据项目建设和农业发展目标，区分轻重缓急，对中央和地方财政支农资金的分配使用统筹考虑，整合资金优先投向事关区域经济社会事业发展的主导产业和支点项目上。各地要根据区域内发展战略目标和经济社会自然资源条件，制定统一规划，以主导产业和优势项目打造支农资金整合平台，围绕推进新农村建设和现代农业建设规划的要求，制定各部门发展规划，确定主导产业和发展的重点项目，以明确支农资金的重点投向。以农业和农村发展规划确定强化支农资金整合规划。

（一）要发挥各地比较优势，科学安排财政支农项目的优先顺序。由于不同地区资源、要素价格不均等，各地区的比较优势各异，由此产生的整合财政支农的重点领域和优先顺序不同，整合的模式和平台亦不同。整合财政支农资金的制度安排需要考虑到各地区的重点产业和由此产生的重点项目，按照现代农业发展规律，合理界定各种支农农项目的优先顺序。

（二）要区域统筹、上下衔接，重点突出。避免资金整合的盲目性、局限性、偏离性，确保集中资金用于牵动性强的农业资源项目、优势产业项目，以发挥资金的集聚效应。在此基础上根据本地区农业发展重点和公共财政职能要求，坚持长远规划与当前发展相结合，重点项目与一般扶持相结合，合理地确定年度支农资金项目计划，为财政支农资金整合提供保证。

（三）要实行项目与资金统一管理，做到项目跟着规划走，资金跟着项目走。地方政府要依规划优化组合各部门职责，发挥各自的职能优势，统筹协调各部门支农资金投入。对不同投资渠道的项目，按实施区域、实施行业进行统一规划，对照项目计划合理安排资金。以规划定项目，围绕项目整合资金，以整合资金集中解决制约主导产业发展和重点项目建设的瓶颈问题，确保整合的效果看得见、摸得着。做到投资一项、见效一项。

（四）要因地制宜。我国幅员辽阔，东中西部在自然条件、经济、财力等方面的差距较大，各地“三农”方面需要解决的矛盾和问题也不相同。因此，要尊重地方在支农资金整合模式上的选择，允许地方的支农资金整合进行制度创新，提倡各地从实际出发，形成灵活多样、操作性强、切实有效的整合方式，不强求资金整合的统一步骤和模式，不搞“一刀切”。无论采取何种整合方式，都要结合本地实际情况，因地制宜地制定主导产业发展规划和重点支农项目建设规划。

（五）要注重发挥财政支农资金的引导作用。按照财政支农与市场调节有效对接的要求，财政资金要着力支持公益性、公共性、基础性等产业或发展环节；在整合资金加大财政投入的同时，要更加注意发挥市场机制的调节作用，建立财政支农资金引导激励机制。根据项目性质，通过采取财政补助、贴息、投资参股、民办公助、以奖代补、贷款担保等灵活方式，鼓励和支持非公有制经济等各种经济成分从事农业投资建设，引导社会资金投向“三农。

六、建立健全财政支农资金的整合使用监督管理体制

建立健全财政支农支资金的整合使用监督管理体制，是提高财政支农资金使用效益，堵住财政支农资金使用过程中出现的“跑、冒、滴、漏”现象，预防遏制腐败发生的重要保障。因此，要从制度设计上入手，建立“从上到下，由内到外”的支农资金使用监督管理体系。

（一）推行政务公开，建立和完善财政支农资金监管机制。推进公告、公示制，采取有力措施进一步健全支农项目的立项制度，推广标准文本申报，推行项目公示制，建立科学的项目决策程序和公开、公平、公正、竞争的农业项目评审机制，严格立项程序和立项条件。通过招标，竞争出项目实施单位和所需物资，提高支农资金使用效益。

（二）明确落实涉农资金管理各部门责任制。按照建立公共财政管理体制的框架要求，完善财政支农资金系统内部的使用监督管理体系，确保支农资金安全、高效运行。从财政支农资金预算入手，从财政支农的资金安排、使用管理全过程，实现“阳光操作”，规范资金运作管理，增加财政支农资金使用的透明度。

（三）建立财政支农资金的追踪问效制度。充分发挥财政自身监管职能，做好事前、事中、事后的监督检查，在加强日常监督检查的同时，采取不定期抽查，专项检查，尤其是在资金拨付、使用后，加大稽查、审查力度，保证支农资金切实用到需要支持的项目中去。中央和省两级财政部门，要把更多的时间用在支农资金管理情况的调研和检查上，及时发现和堵塞发生问题的漏洞。

（四）加强有关职能部门密切合作，加强监督检查。充分借助审计、纪检、监察等部门的力量，通过部门联合检查以及委托执法检查等多种方法，加强对财政支农资金的监管，确保有限的财政支农资金不流失。

（五）对财政支农资金使用的工程项目实行严格管理。强化支农项目资金跟踪问效、建立档案、细化管理，并将绩效考评结果作为以后年度编制和安排预算的重要参考依据。对财政支农项目的立项、选择、实施、竣工、后续管理等整个资金运行过程，都要按照规范的项目法人制、招投标制、工程监理制、合同管理制来运作，实现财政支农资金管理的制度化、程序化、规范化，提高资金使用透明度，降低支出成本，使每个项目都成为高标准的惠农工程。

七、加快构建财政支农资金整合使用绩效评价体系

构建财政支农资金整合使用绩效评价体系，既是提高支农资金使用效益的重要举措，也是实现财政支农资金管理的科学化、精细化的必然要求。

（一）针对“三农”的特点，构建财政支农资金绩效评价框架体系。以绩效目标的设立为逻辑起点，中间依次为绩效指标、评价标准和方法、组织管理、工作程序、绩效报告和绩效评价报告，到绩效评价结果运用于预算管理结束。绩效指标的设计，既要体现农业和农村的特点，又要考虑到农业投入对象的广泛性、差异性，因为它决定了绩效表现的多样性特征，对不同类别财政支农支出的评价，可以在统一规范的平台上，充分考虑其差别性，结合各自的功能特性，选择相应的指标和标准来进行；把全面性与特殊性、统一性和差别性、定量和定性有机结合起来。

（二）在明确项目责任主体基础上，构建以财政部门为主导的多层次绩效评价体系。加紧修订完善现行的《财政支出绩效评价管理暂行办法》，合理确定财政支农资金支出评价的目标、内容与程序，包括对各类资金的绩效评价指标分类的依据、指标权重的设定标准、专家库的建设管理、绩效评价信息系统建设、动态跟踪全过程评价结果，运用成本效益分析法、比较法、因素分析法、最低成本法、公众评判法等，确保绩效评价能切实发挥事后监督的作用，保证评价的公平、独立。同时，进一步细化绩效考核标准，分别制定绩效考核指标和评分表，对重点专项资金专项评价，通报绩效评价情况并加强评价效果应用，实行绩效评价末位淘汰制。

（三）探索建立实施聘请中介机构开展绩效评价制度。在开展财政支农资金使用绩效评价工作中，财政部门的工作重点应放在组织实施上，其绩效评价的具体工作交给社会中介组织来实施，建议凡是涉及财政支农资金扶持的项目需要绩效评价的，都应聘请有较强的专业技术力量，具备社会审计的工作经验，且有资质的会计师事务所等社会中介机构来开展，通过引进社会中介机构第三方，不仅可以做到评价结果的客观公正，而且避免内部人控制和系统性腐败的发生。

（四）充分运用现代信息化手段，探索建立全程、动态、适时监控的财政支农资金监管体系。逐步整合统筹各个信息平台，建立一个统一规范的底层数据库，遵循统一的技术标准和运行平台，将独立的各业务系统作为模块归集到一个大的应用系统之中，实现各业务系统的无缝链接，真正做到数据信息的实时、高效共享，从而减少人为操作，提高工作效率，更好地发挥整个应用系统的功能，实现财政支农资金的全程监督。

（作者单位：中共吉林省委党校（省行政学院）、中国农村财经研究会专家顾问组成员、兼职研究员，中国农村财经研究会，吉林省高速公路管理局）