武陵山区惠农政策下乡的执行困境探析

罗昌本　李小艺

[摘 要]改革开发以来，中央颁布了16份中央一号文件，体现党和国家对“三农”问题的高度重视，标志着我国惠农政策体系的形成和逐步完善。武陵山片区作为《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020）》中确定的扶贫开发主战场，特别需要国家惠农政策的支持。然而，通过实地走访与调查，我们发现，武陵山区惠农政策下乡面临环境复杂性、民族多样性、主体多元性等执行困境，使政策达不到预期的效果。为此，通过从政策执行主体、政策目标群体、政策运行基础等角度进行相应的成因分析，并进行相应政策展望，以期为国家其他连片特困地区的惠农政策下乡提供借鉴。

[关键词]惠农政策；武陵山区；政策下乡

[中图分类号]F320 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234（2015）08 — 0111 — 03

武陵山片区跨湖北、湖南、重庆、贵州四省市，集革命老区、民族地区和贫困地区于一体，是跨省交界面大、少数民族聚集多、贫困人口分布广的集中连片特困地区。改革开放30多年来，党和国家围绕我国的农业、农民、农村问题出台了一系列的惠农强农政策，旨在促进农业现代化、农民增收、农村建设，实现全面建设小康社会的目标。然而，武陵山区由于特殊的客观实际，发展比较滞后，加之区域之间、城乡之间发展极为不平衡，导致“三农”问题依然比较突出。这就更加需要国家政策的指引和倾斜，制定和实施针对特殊地区的惠农政策。而惠农政策的关键环节在于实行，惠农政策能否有效实行，事关政策效用能否发挥、问题能否解决、政策机制体制能否完善等问题。因此，通过对武陵山区惠农政策下乡的困境进行探析变得极为必要，这不仅有利于政策的有效执行，也有利于政策目标的实现。

一、武陵山区惠农政策下乡的执行困境

惠农政策的执行是实现政策目标最直接和最重要的阶段。但是，在惠农政策执行过程中，政策走样的现象时有发生，严重影响政策目标的实现。就其具体表现，因地而异，形色各样。那么，武陵山区由于特殊的客观实际情况，惠农政策下乡将面临怎样的执行困境呢？其主要表现有：

（一） 主体多元性

武陵山区橫跨湘、鄂、渝、黔四省市，由于各省市间的发展战略存在差异，发展水平不一，在响应党和国家有关惠农政策的同时，势必制定与本地区相耦合的惠农政策，而这种耦合大多基于地方的现实利益，从而导致国家与地方的利益博弈。国家旨在促进国家稳定、民族团结、社会稳定。地方则基于地方发展战略，甚至基于个别领导的政治利益，从而导致惠农政策变向、扭曲地执行。所谓形象工程，正是这种变向执行的体现。此外，也存在片区各主体间的博弈问题。各主体都本着本区利益最大化原则，而忽视各主体地理空间的紧密性和利益相关性等特点，导致政策执行的负外部性。如农业发展规划的碎片化、分割化严重，甚至存在人为地制造壁垒现象，阻碍片区资源正常流动，降低了政策资源的功效作用。正如丁煌所言，政策执行本质上是相关政策主体之间基于利益得失的考虑进行的一种利益博弈的过程，政策执行主体的行为从根本上受利益的驱动，主体利益矛盾或冲突的客观必然性决定了政策执行阻滞现象发生的现实可能性。

（二） 环境复杂性

武陵山脉延绵整个武陵山片区，片区平均海拔高，最高海拔可达2570米，属亚热带向暖温带过渡类型气候。由于其客观的地理环境和气候类型，容易引发自然灾害，如旱涝、泥石流、雨雪冰冻等灾害，且部分地区水土流失，荒漠化严重。这就要求我们在惠农政策下乡过程中，要充分考虑政策与生态环境的协调性与可持续性问题，如果两者只顾其一，必然适得其反。

（三） 民族多样性

武陵山区境内不仅有土家族、苗族、侗族、白族、回族和仡佬族等9个世居少数民族，而且还有其他30多个少数民族，有利于多民族间的交融。但是，由于存在文化、语言、传统、习俗等方面的差异，由于缺乏深入了解和接触，会造成相互排斥的现象。这无形中为惠农政策下乡增添阻力，加大实施的成本。

（四） 基础薄弱性

武陵山区是集中连片特殊困难地区。在《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010年）》实施期间，武陵山片区共确定11303个贫困村，占全国的7.64%。片区71个县（市、区）中有42个国家扶贫开发工作重点县，13个省级重点县。据统计，2010年，片区农民人均纯收入3499元，仅相当于当年全国平均水平的59.1%。凸显片区基础薄弱性的特点。主要表现在：第一，经济发展水平低、结构不合理。2010年，一、二、三产业结构比例为22：37：41，与全国10：47：43相比，第一产业比例明显偏高。片区人均地区生产总值只有9163元，明显低于全国平均水平。第二、基础设施薄弱。片区内有47个乡镇不通沥青（水泥）路，占乡镇总数的3.41%；9271个行政村不通沥青（水泥）路，占行政村总数的40.25%；7790个村没有完成农网改造任务，占行政村总数的33.82%。第三、社会事业发展滞后。教、卫、文、体等方面软硬件建设严重滞后，人均教育、卫生支出仅相当于全国平均水平的51%。

二、武陵山区惠农政策下乡的困境成因分析

党和国家出台一系列惠农强农的政策举措，旨在稳妥解决好“三农”问题，构建社会社会主义和谐社会，实现全面建设小康社会的宏伟目标。但是，如果政策只停留在纸上，再优良的政策设计也终究不能解决问题。然而，政策的实践过程，正是政策的最大难题之一，惠农政策也不例外。武陵山区惠农政策下乡所面临的诸多执行困境，就是这种艰难性的最好佐证。究其成因分析，主要从政策执行主体、政策目标群体、政策运行基础三个方面进行。

（一）政策执行主体：基层政府

农村基层政府作为整个国家行政管理机器的“末梢神经”，直接面向农村社区，直接贯彻国家各项行政方针和指令。政策的执行、完善、反馈依赖于基层政府的努力与认真贯彻，因此，基层政府的主体功能性的发挥，事关着国家惠农政策在农村是否得到认真、有效贯彻。然而，在执行过程中，存在诸如执行不力、执行不到位、管理不善、管理错位、无差异化执行等问题。其具体表现有：

第一，主体的博弈性问题。武陵山区横跨四省市，存在多个行政单元，为各主体间的博弈创造客观条件，且相对其他地区，这种博弈性更为复杂，这无疑加大武陵山区惠农政策的执行难度。这种复杂性体现在：一是区域内各主体间的博弈，导致政策资源很难实现流动与共享，造成政策资源的浪费，使政策效益得不到充分发挥。二是片区总体与国家间的博弈，加大国家惠农政策的执行难度，使惠农政策达不到预期效果，从而削弱国家权威，不利于国家形象在基层的塑造与完善。但是，无论何种形态的博弈问题，归其原因，都与利益及其分配有关，都是基于自身利益最大化原则，这必然产生政策执行不力、扭曲执行、变相执行等问题，所谓“上有政策，下有对策”就是这种情况的体现。

第二，主体的人员素质问题。武陵山区集革命老区、贫困地区、民族地区、边远地区于一体。对外，没有形成有力吸纳优秀人才的优良土壤；对内，留不住人才，优秀人才外流严重，导致基层政府的整体人员素质偏低，不利于政策的贯彻与执行。其具体表现在：一是人员结构不合理，且素质偏低。在年龄上，老中青比例严重失调，年龄偏高群体占据多数，不利于人才的培养与持续性；在知识构成上，由于年高者多数位居领导岗位，他们凭经验进行管理，缺乏现代管理方法与技术。二是现代意识薄弱。如法律意识、制度意识等，而惠农政策的落实离不开一支具有现代管理思想与服务意识的人。

第三，主体的机构构成问题。科层制的组织结构，等级森严、自上而下的命令体系等制度缺陷，造成政府执行低效、政策资源浪费、信息传递失真等问题。加之基层政府作为最低层级行政单元，受来自上级多层机构的制约，自主性差，权责不对等，但却要承担巨大的责任。此外，机构组织条块化、分割化严重，“七站八所”的，不利于部门间的协调和资源的整合。

（二）政策目标群体：农民

惠农强农政策旨在解决好“三农”问题，实现社会的全面建设与发展的重要政策。农民作为惠农政策的直接受惠群体，是惠农政策的亲身体验者，政策的好与坏，只有农民有最大的评价权。因此，惠农政策的执行和贯彻，必须充分调动农民的积极性、扩大参与、争取他们的理解和支持。但是，政策执行往往会受到来自农民的冷漠、不理解、不支持等现象，阻滞惠农政策效益的实现。其具体成因如下：

第一，农民受教育程度低，不利于政策的宣传与理解，从而导致政策认可程度低，政策执行难等问题。据中国农村统计年鉴显示，2008年，中国农村居民家庭劳动力文化状况构成比例为：不识字或识字很少占6.15%，小学程度占25.3%，初中程度占52.81%，高中程度占11.40%，中专程度占2.66%，大专及大专以上占1.68%。从中我们可以看出，高中（或中专）以上文化程度仅占15.74%。这种中高端人才的严重缺乏、低端人才的广泛存在，是我国农村地区普遍存在的现象，尤其中西部地区显得更为明显。加之武陵山区人均教育支出又比较低，仅相当于全国平均水平的51%。

第二，农民的被动与冷漠，阻碍政策的制定与施行。武陵山区存在多样民族，每个民族都受到本民族传统、习俗、禀性等影响，观念较传统且落后，对外来的事务缺乏了解，且潜意识产生一种抵触的心里，造成在政策落实过程中必须依靠政府的强力灌输与执行。而这种强制性，势必加大这种冷漠与被动性。

（三）政策运行基础：物质资源

“巧妇难为无米之炊”。再好的政策设计，尽管有很好的执行团队，得到政策目标群体的认可与支持，但是，如果没有相应的物质基础作为支撑，都不可能得以真正贯彻与落实，更别说问题的解决与正外部性的发挥了。武陵山区虽然得到国家各类强农惠农资金的大力扶持，且作为新阶段扶贫攻坚的主战场，凸显政策资源倾斜性。但是，武陵山区经济基础的薄弱性，发展的滞后性，使武陵山区在筹集配套资金上困难重重，导致急需的项目没有得到落实，落实的项目得不到改进与完善。且惠农资金存在管理不善，缺乏监督，造成资金挪用、乱用、浪费等现象。

三、探索與展望

武陵山区惠农政策下乡，必须充分考虑片区面临的客观实际情况，因地适宜，制定符合片区特色的惠农政策，才能真正克服惠农政策下乡所面临的诸多困境难题，使惠农政策真正得以有效执行，使政策目标得以实现。

（一）惠农政策要因地适宜，避免一刀切

政策的制定要充分考虑政策所处的大环境，也要考虑政策所处的小环境，只有根据环境的变化，来制定与环境相适应的政策，政策才能得到有效执行，即政策的可行性与可操作性，避免一刀切。为此，武陵山区惠农政策下乡过程中，要充分权衡各主体的利益诉求，使各主体间的利益均得到表现；要整合片区政策资源，化解主体间的矛盾与冲突，营造一个和平的政策实施环境，使政策资源得到最大发挥；要正确处理好人与自然的关系，不仅要促进片区人民生活水平的改善与提高，也要注重自然生态的保护与治理；要充分考虑各民族的利益需求，要尊重各民族风俗习惯，也要实现各民族和谐、发展、繁荣。

（二）提高基层政府惠农政策的执行力

基于武陵山区基层政府存在的利益博弈问题，就其根因，就是角色错乱。所以，厘清好基层政府的角色，才能真正发挥其在惠农政策执行中的主体性作用。但是，要完全否定基层政府的利益诉求是不可能的，我们只有在承认基层政府的相关利益的基础上，通过财政保障其基本运转经费，来淡化基层政府的“经济人”角色；通过完善法律监督机制，来抑制其泛滥。而就其人员素质问题，必须加大培养和培训一支人才结构合理、服务意识强、思想观念现代、管理理念与技术先进的政策执行队伍。此外，我们必须整合基层组织的分割化问题，努力克服科层制的弊病问题，实现资源得整合，减少资源浪费，提高执行效率。

（三）提高农民基本素质、调动农民积极性

作为直接受惠群体的农民群体，在大多数惠农政策执行过程中，农民总是扮演傍观者的角色，没有融合到惠农政策执行中来。面对农民的这种冷漠性、被动性，与农民的自身素质是分不开的，因此，提高农民的基本素质、调动农民的积极性变得尤为重要。就素质提高而言，主要方式方法有：其一，加大财政教育支出水平，且须向贫困地区、农村地区倾斜，保障农村地区基本教育的正常运转。其二、开设符合农民需求的各种培训。如基本农业技术技能培训、农民职业培训等。其三、积极培养和开发一批新型农民，如通过人员交流的形式，培育农村的内生动力，实现农村人力资源得再造、改进、提高。就其怎样调动农民的积极性而言，其一、政策制定要透明、公开，要充分倾听农民的意见建议，要充分考虑农民的利益诉求，他们既是政策受惠者，也是政策参与者，对惠农政策有相当的话语权。其二、政策执行要因地适宜，不能一刀切。其三、在政策监督与反馈过程中，必须发挥农民的监督主体地位，以及认识到农民在惠农政策反馈中重要作用。

（四）确保充足的物质基础

经济基础决定上层建筑。惠农政策下乡没有相应的物资保障，不可能得以有效执行。基于武陵山区自身发展的落后性、基础的薄弱性、产业的滞后性以及地区的复杂性，物质资源极为匮乏。要充分确保惠农政策下乡的物资基础，一是需加大中央财政与地方财政支农力度，构建长期有效的投入机制，确保稳定的资金来源，且要根据经济发展水平适时调整投入份额，实现惠农政策下乡的物资保障性、保障机制性、实时调整性。二是要健全农村金融服务体系，实现多元共进，弥补国家惠农资金投入不足、方式单一、资金浪费等现象，确保多元主体力量为惠农强农服务。三是要努力培养片区内生动力，充分合理利用片区优势资源要素，实现片区的自我发展、自我服务、自我提升、自我完善。四是要建立健全物资监督体制机制，整合资源，节流开支，实现惠农资金得到充分利用，使惠农资金流向农民所需、所急的问题上。

〔参 考 文 献〕

〔1〕 〔美〕丹尼斯·C·缪勒.公共选择〔M〕.上海：上海三联书店，1993.

〔2〕 程亿.现阶段我国惠农政策执行研究〔D〕.南京师范大学，2007.

〔3〕 许霞.我国惠农政策执行研究〔D〕.湘潭大学，2011.

〔4〕 谢来位.惠农政策“自上而下”执行的问题及对策研究〔J〕.经济体制改革，2010，（02）.

〔5〕 中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）〔N〕.新华社.2011—11—16.

〔6〕 国务院扶贫办，国家发改委.武陵山片区区域发展与扶贫攻坚规划（2011—2020年）〔Z〕.2011.

〔责任编辑：陈玉荣〕