我国地方国库现金管理的主要风险及防范对策探析

韩媛媛 张芳

关于经理国库的风险、外延及其监督的研讨

编者按：2015年是人民银行经理国库30周年。30年来，人民银行建立了统一的国库会计核算体系和标准化的业务处理模式，构建了安全、高效的现代化国库管理信息平台，建立了分工协作、服务宏观调控全局的国库现金管理机制。为更好地发挥人民银行经理国库的职能，我们组织嘉宾对经理国库的风险、外延及其监督三个方面进行了探讨，内容如下。

一、我国地方国库现金管理现状

2001年3月，国务院批准了《财政国库管理制度改革试点方案》，在全国实行国库集中收付制度改革，将原来大量滞留在预算单位的财政资金集中到国库，显著提高了资金的安全性和有效性，但同时也形成了较大规模暂时闲置的国库现金。2002年12月12日，财政部、人民银行联合发布《国库存款计付利息管理暂行办法》，规定自2003年1月1日起国库存款利息“暂按中国人民银行规定的单位活期存款利息计付”，标志着我国开始尝试对国库库存余额进行增值运作。2006年6月5日，财政部、人民银行联合发布《中央国库现金管理暂行办法》规定，开启了我国国库现金管理的大幕。

截至2013年底，中央国库共实施定期存款操作65期，累计投放资金24996.40亿元，收回国库定期存款23896.40亿元，实现利息收益453亿元；买回国债操作2期，累计中标金额229.90亿元，节省利息支出约0.95亿元。同时部分地方也在国库现金管理方面展开了积极探索。以山东省为例，结合地方财政实际，山东省自2010年9月起，按照操作规模由小到大、操作期限由短及长的思路，遵循安全性、流动性、收益性等原则，在省级层面试点开展了国库现金管理商业银行定期存款操作。截至2014年11月末，累计开展定期存款操作18期、存款规模1295亿元，操作期限以3个月、6个月为主。执行利率一般为操作当日中国人民银行同期定期存款利率，自2014年第3期开始，执行利率为操作当日中国人民银行同期定期存款利率基础上上浮10%。

虽然近年来多地都在尝试开展地方国库现金管理，但是全国统一的制度办法迟迟未能出台，各地目前均为“单打独斗”。2014年8月份修订颁布的《预算法》第59条规定，“各级政府应当加强对本级国库的管理和监督，按照国务院的规定完善国库现金管理，合理调节国库资金余额”。2014年9月29日发布的《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》，在“规范国库资金管理”部分重复了该内容。出于维护地方国库资金安全考虑，财政部、人民银行目前正在讨论制定《地方国库现金管理试点办法》，用以指导地方规范开展现金管理，且计划于2015年底前启动地方国库现金管理试点工作。

二、地方国库现金管理中存在的风险

（一）法律风险

1. 上位法缺位，认识难统一。《中国人民银行法》第4条规定，人民银行具有“经理国库”职责，但没有提及人民银行在国库现金管理中的角色与作用。新的《预算法》只是提出了纲领性的条款；与之配套的实施条例尚处修订过程中；《国家金库条例》等行政法规因颁布时间较早，更未涉及国库现金管理内容，从而造成人民银行、财政部、地方政府等相关各方对国库现金管理的主体和属性、国库现金管理与货币政策的关系、中央国库现金管理与地方国库现金管理的关系等原则性问题在认识上存在较大分歧，一定程度上制约了地方国库现金管理工作的有效开展。

2. 配套办法缺失，操作难规范。目前的地方国库现金管理缺乏统一规范的操作规程和制度办法。变通方式下的地方国库现金管理操作主要是地方政府财政部门单方面推动，存在一定的风险隐患。虽然目前财政部、人民银行正在讨论制定《地方国库现金管理试点办法》，但是地方国库现金管理已经处于多年无制度可依的局面。2006年出台的《中央国库现金管理暂行办法》是否适用于地方国库现金管理；基层央行国库享有什么样的权力、承担什么义务、如何监管等都没有明确的制度规定，致使地方国库陷入难以介入、束手无策的尴尬局面。国库现金管理在操作规模、期次、期限、操作手续直至存款银行的选定等诸多环节，财政部门拥有完全话语权，央行国库只起“出纳”作用，地方国库现金管理工作还存在诸多不规范。

（二）道德风险

1. 个别地方财政：借助国库单一账户制度实施不够彻底的漏洞，变相开展国库现金管理。我国国库单一账户制度尚处起步阶段，单一账户体系中的账户种类和数量仍相对较多，特别是财政专户的大量存在，容易造成一些部门资金滞留，而另一些部门却因资金不够而要求借款的现象，不仅降低了资金使用效率，而且导致截留、挤占、挪用财政资金问题时有发生。在这种情况下，个别地方政府受政绩驱动、改革驱动、财源驱动、利益驱动等因素影响，尝试以多种变通方式开展国库现金管理。主要包括：一是将国库资金滞留或划拨到财政专户，通过财政专户变相开展现金管理；二是要求本地银行对政府重点项目提供优惠贷款，根据贷款额度及优惠条件，将部分国库现金分配到相关银行定期存放；三是用国库现金替政府有关部门提前偿还银行贷款，该部门分期偿还国库资金，并支付利息；四是采取公开招标方式，按参与银行的投标利率高低，将国库现金定期存放于商业银行。这些做法主要由地方财政部门单方推动，缺少制度保障，风险隐患较大。

2. 其他相关部门：地方国库现金管理的协调管理相对更复杂。中央国库现金管理中，沟通协调及业务管理等事项主要限于人民银行、财政部两个部门。与此相比，地方国库现金管理涉及的部门明显更多、更复杂。一是地方国库现金管理层级多、区域多，管理更为复杂。涉及各分库、中心支库、县支库，因此实现逐级有效管理直至总库能有效掌握各地国库现金管理情况的难度大；二是各地经济发展状况不一，所在地人民银行、财政部门意愿参差不齐，对业务开展方式想法不一，相关规定办法制定时的协调难度大；三是作为地方国库现金管理的主要参与者，商业银行分支机构开展此项业务需获得总行审批，日常也需与总行以及当地人民银行、财政部门相互沟通。由于中央和地方财政国库资金属性不同、中央与地方金融设施条件差异，使地方国库现金管理具有明显特殊性。

（三）政策风险

1. 地方国库库存持续上升，加大与货币政策协调难度。近年来地方国库现金存款持续增多，可能对金融市场的资金流动性造成较大冲击，容易陷入“国库现金规模大、波动大——影响货币政策——国库现金管理发展缓慢——国库现金规模更大、波动更大——更大程度影响货币政策——国库现金管理进展更难”的困境。

2. 地方国库现金管理的认识偏差和不规范运作对金融宏观调控可能造成冲击。与地方国库现金存款总量巨大、持续增多的形势形成鲜明对比的是，地方国库现金管理工作在认识和操作等方面存在诸多误区。例如中央国库预期目标所侧重的是增加财政资金使用效率，以保证中央财政政策以及货币政策执行效果。地方国库现金管理中，地方政府侧重扩大地方经济资金使用规模，促进商业银行增加地方信贷支持，同时地方财政将获得国库现金管理的纯收益，无须承担货币政策的对冲成本。因此，这会导致地方政府及相关部门因过于追求国库现金管理收益而无序扩大地方国库现金管理规模，形成对货币政策的干扰冲突。

（四）操作风险

1. 地方库存变化随机性更强，且缺少科学的预测分析体系。从收入角度看，地方国库收入包括预算收入和转移支付收入，其中转移支付收入的拨付时间、额度均不确定，易造成地方库存大幅波动；从支出角度看，地方国库库存基数小，一旦发生国库应急支付，资金支付缺口占比较大。同时，地方财政收入支出相对中央财政，其类型更复杂、资金流也更分散，目前地方没有专门针对现金流、库底余额、库存波幅等指标建立科学的实用的指标预测分析体系，相对更难估算。

2. 缺乏统一的操作平台，且无抵押。目前开展的地方国库现金管理并没有统一的操作平台，甚至没有任何抵押品。多数省份的地方国库现金管理过程与正常拨款业务基本无异，在银行的选定及存款操作方式方面缺乏公开透明性。例如山东省省级国库现金管理资金拨付流程为：国库依据省财政厅分管国库的厅领导签署的相关文件，重点审核划款凭证中收款单位账号、户名、金额与文件内容是否一致，确定无误后将资金汇划到存款银行。另外按照《山东省级国库现金管理操作协议书》的规定，商业银行只需出具“国库现金管理操作保证函”便可获得财政存款。财政现金管理资金动辄上亿元，金额较大，以信用方式担保缺乏安全保障。

3. 资金多集中于中资全国性大型银行①。正是因为缺乏抵押品，仅靠信用担保的方式使得目前地方国库现金管理操作多倾向于信用度较高的中资全国性大型银行，这与中央国库现金管理操作中，中小银行为投标主力军的现象正好相反。2014年末，山东省工、农、中、建、交、邮储六大商业银行累计进行省级国库现金管理的资金合计占全部该项资金的比例为50.9%（见图1）。而且自2012年开始有集中度逐渐提升的趋势，2014年六大行占比达57.7%，较2012年提升27.4个百分点（见图2）。地方国库现金管理资金集中度不断提高，难免形成“鸡蛋放在一个篮子里”现象，使国库资金安全受商业银行个体运营状况影响的风险增大。

（五）市场风险

1. 操作方式的选择余地小，灵活性受限。在中央国库现金管理中，由于面向全国金融市场，因此可选择的市场参与主体、金融市场工具、金融交易平台更丰富。相对而言，在地方自主管理的情况下，地方国库现金管理对金融市场工具、金融交易平台的选择都明显地受限于地方性金融市场。目前地方国库现金管理的操作方式也主要以商业银行定期存款为主，少数地方尝试进行通知存款等不定期存款方式。此外，地方国库现金管理缺乏熨平国库支付缺口的资金融通工具，限制了现金管理的灵活性。

2. 优质质押品缺乏，波动性增大。从现实情况看，实体经济持续低迷，经营风险向银行业传导。以山东省为例，银行业不良贷款额和不良贷款率已连续8个月“双升”，银行业经营风险的不断积聚，使提供足额的质押品显得更为必要。目前《地方国库现金管理试点办法（送审稿）》中规定，存款银行取得地方国库定期存款，应当以可流通国债为质押，质押的国债面值数额为存款金额的120%。但据了解，目前可流通国债现券的法定持有人均为各商业银行总行，各地方分支机构不具备法人资格，因此辖区内商业银行分支机构多数不持有可流通国债，而且可质押国债存量分布不均，限制了国库现金管理操作的资金规模。加之受宏观经济形势和调控政策影响，国债市场长期处于波动之中，在特定情况下波动剧烈，对抵押国债市场价格造成较大影响，其他债券市场同样不稳定。如何合理确定质押比例，兼顾国库资金安全性与商业银行质押成本之间的关系，需要深入考量。

三、对策建议

（一）完善法律制度体系

在法律法规层面，以新修订的《预算法》加入了国库现金管理的相关表述为契机，在修订完善《预算法实施条例》时，适当突出中央和地方国库现金管理的有关内容，特别要从实施主体、资金属性、操作原则等原则性层面明确定位。同时，要适当明确各有关主体的责任和义务，以澄清目前存在的模糊认识，奠定规范国库现金管理的立法基础。要赋予财政部、人民银行等相关部门在监督检查国库现金管理工作中的处罚权，加大对违法违规行为的惩戒力度。

在制度操作层面，财政部、人民银行等相关部门应进一步加大沟通协调力度，积极推动对财政现行账户体系设置、财政资金收缴支付程序以及银行清算制度等的改革，对《财政总预算会计制度》以及相关的税收征管法规、行政事业单位会计制度等按国库现金管理要求进行修订完善。加快出台《地方国库现金管理试点办法》，从具体操作层面规范地方国库现金管理行为。

（二）推进国库单一账户制度建设

建立健全以国库单一账户为基础的现代国库管理制度，是开展国库现金管理的基础。当前形势下，应进一步健全国库单一账户制度，努力实现对财政资金的统一收支、统一调度、统一管理，有效提高预算资金的完整性和可控性，使国库资金的覆盖范围和表现形式更加符合政府资金的本来属性，使中央银行能全面掌握国库现金流情况，尽量避免和减缓国库资金运作对中央银行货币政策的冲击。当务之急要加大对财政专户清理整顿力度，彻底堵住财政专户过多、过滥造成的资金管理漏洞，确保政府现金余额得到集中、有效的管理。推动财政国库管理由“国库单一账户体系”向真正意义上的“国库单一账户”过渡。

（三）加强与货币政策协调配合

国库现金管理与货币政策的协调事实上是财政集中收付制度改革与货币政策的协调，是我国现阶段财政政策与货币政策协调的重要内容。相关部门应从服务经济社会发展大局着眼，加强沟通与协商，妥善解决存在的分歧和难点问题，在国家宏观调控总体要求下，合理兼顾财政政策与货币政策需要，积极稳妥地推进中央和地方国库现金管理进程。当前重点要建立国库现金管理与货币政策的协调和对冲机制，根据国库现金流的特点，适时适度开展务实灵活的操作，避免国库现金管理对货币政策造成冲击。

（四）规范质押品管理和操作平台管理

一是加强国债市场价格变化日常监测，确保存放商业银行的国库存款有足额、足值的质押品。二是扩大质押品范围，满足国库现金管理发展需要。目前可把信用度高的央行票据等纳入质押品范围，满足国库现金管理发展对质押品的需要。同时要加快建设全国统一的地方国库现金管理招投标操作平台，明确招投标的参与主体范围，允许全国具备资格的商业银行共同竞标，进一步规范地方国库现金管理，确保公平、公正、公开。

（五）完善现场检查和非现场监测体系

在现场检查方面，应结合阶段性工作特点和要求，充分利用非现场监测成果，适时调整检查重点。当前，应把商业银行国库定期存款会计科目设置和日常操作作为现场检查的重点，适度加大检查频率，强化查处力度，切实提高商业银行依法合规办理国库现金管理业务的自觉性，促进中央和地方国库现金管理业务规范、健康运行。

在非现场监测方面：一是合理确定国库库存资金的上限和下限，明确需要实施国库现金管理操作的阈值，完善短期现金流入和流出预测体系，逐步实现国库现金管理由滚动操作向盯准操作转变。二是继续定期监测、分析中标商业银行的流动性和经营风险，进一步完善指标体系，尤其应加强国库定期存款对其存贷比指标影响的监测，及时提示预警，保证国库资金安全。三是加强对国债市场、货币市场等相关市场的实时监测，密切关注价格变化，丰富监测数据、完善预测模型、总结市场规律，提高对市场风险应对和处置的预见性、科学性。

注：

①此处包括工、农、中、建、交、邮储银行六大银行。

（责任编辑 王 馨；校对 XS）