依法经理国库 服务社会民生

中国人民银行济南分行国库处课题组

1985年7月《中华人民共和国国家金库条例》颁布实施，赋予中国人民银行经理国库的法定职责和地位，人民银行依法经理国库至今已走过30年历程。回首30年来，人民银行经理国库事业取得长足发展，较好地履行了现行法律、行政法规赋予的职责。从人民银行济南分行（以下简称为“济南分行”）经理国库实践来看，始终坚持“服务于预算、服务于社会、服务于民生”的工作理念，形成了较完备的国库组织机构、制度机制和核算体系，在提供金融基础性服务，促进国家预算收支执行，发挥国库监督反映作用等方面成效显著，为支持地方经济建设、服务社会民生发挥了积极作用。

一、以夯实基础工作为根本，筑牢国库资金安全屏障

安全是立库之本。集中存放在央行的国库资金属于社会公共资金，确保国库资金安全，是现代国库管理的核心任务和重要责任，是国库工作的根本立足点。要实现这一目标，就要确保国库收入和支出的每一笔资金、每一个环节都有严格的管控和规范的操作。济南分行始终树立底线思维和安全意识，坚持稳定压倒一切，不断夯实各项基础工作，守住国库资金安全和业务系统运行稳定两个底线，辖区国库“零案件”、连续16年基础业务核算“零差错”。

（一）国库资金风险内控制度体系不断完善

从规范业务操作、严防资金风险出发，先后制定或修订了国库会计管理规定、国库监督管理规定、国库会计数据集中系统参数管理办法实施细则等20余个制度规范，覆盖国库会计核算、国库内部监督管理和国库会计风险各方面，形成了“基本制度+专项制度”配套统一的内控制度体系，使各项工作都在相关制度的管理和约束之下，以制度促规范、保安全。运用实地检查、调研督导、突击检查、检查回头看等方式对下开展监督检查，每年对地市级国库的督查面达到100%、县区级国库超过30%，制度执行力得到强化和落实。

（二）国库会计风险管理手段日趋丰富

借鉴质量管理体系内容，在深入考察商业银行质量管理实践基础上，提出“构建国库会计质量管理体系”思路，组织编写《山东国库会计核算业务管理控制程序》，将“国库会计处理”分解细化为18个作业指导书，实现对“业务关键风险点”的全过程控制，提高会计业务处理流程标准化和操作精细化。2015年上半年，辖区7家中支已试点执行国库会计核算质量管理体系，推动国库业务操作规范化水平明显提高。自2008年起连续7年开展国库会计风险评估，在全省通报风险评估结果，对存在操作风险隐患的国库进行提示，全面掌握全辖国库风险状况。加强对国库资金风险研究，结合各类现场和非现场监督检查，每年排查国库资金风险状况，根据不同风险等级采取差别化管理措施，资金风险管理效果不断提高。

（三）应急管理能力得到大幅提升

国库业务的性质决定了其与各级政府及财政、税务、海关、商业银行、纳税人之间存在密切和复杂的联系，加之国库信息系统的广泛运用和高度集中，部门间加强协调沟通、共同应对业务系统突发事件显得尤为必要。济南分行与山东省财税部门联合建立了部门联动应急管理机制，实现了应急状态下各单位之间及时传递有关信息，妥善处理突发事件。针对国库业务系统的新变化，每年组织辖区国库开展相关应急演练。2013年组织省、市、县三级国库，在全国率先开展TBS作为TCBS应急备用系统实战演练，在实战环境中检验了TBS作为TCBS应急备用系统的可行性，对国库在灾难事件或异常环境下保持业务连续进行了全方位检验，提升了全省国库应对突发事件的能力。

此外，“安全”的另一层含义，还体现在对国库资金的有效管理上，要在确保国库资金安全完整基础上，进一步增强其流动性和收益性。这对各级国库提高国库现金管理水平提出内在要求。济南分行加强与财政部门的沟通协调，积极稳妥推进国库现金管理进程，准确把握国库现金管理操作的时机和规模，努力实现国库资金的保值增值，2010年以来，省级国库现金管理存款金额累积达2261亿元，实现利息收益13.44亿元，超出活期存款利息收益11.60亿元，国库现金管理工作取得一定成效。

二、以优化服务为主线，努力拓宽国库服务领域

服务工作是人民银行经理国库永恒的主旋律，而经理国库成效很大程度上要通过高质量的服务来体现。国库服务水平既影响到国家预算收支执行，关系到国计民生和社会稳定，也影响到人民银行对外“窗口”的信誉和形象。多年来，济南分行始终把提升服务水平作为国库工作突破口，并依托服务产品、方式和手段创新，不断提高服务的实效性，将国库优质服务提供给政府部门、带到百姓身边。

（一）实现惠民补贴国库直拨

2007年，济南分行在全国第一家成功开展水库移民扶持资金直接支付，随后积极拓展国库直接支付范围，目前已实现国库直拨由涉农补贴扩展到低保补贴、高中贫困生助学金等333个项目，直接支付对象由农民扩展到低保户、在校学生等不同阶层，真正实现财政资金在“国库—补贴对象”之间点对点“零环节”支付。资金到达补助对象账户的时间，由之前2天以上的资金在途时间压缩到1分钟以内，从技术上杜绝了资金被挤占、挪用或延压等问题。至2015年6月底，山东省17地市（含青岛）共办理直接支付380项、4604万笔、金额90.14亿元。中央电视台《新闻联播》和《新闻直播间》、《经济日报》、《中国金融》等多家媒体对该工作进行了专题报道。相关工作情况被中组部作为“全国党员学习培训教材”选编入《基层党组织加强和创新社会管理的实践》一书，作为“全国干部培训科学发展主题案例”编入《金融发展与风险防范》一书。

（二）启动工会经费直缴入库

创新开展从财政资金直接收缴入库环节，强化对预算执行的约束。2012年，会同省总工会、省地税局，探索出“地税代征、自动汇缴，国库统收、直接划转”的工会经费收缴新模式，并于2013年1月1日在全省全面推行，实现了工会经费征收、划转、对账的电子化处理，极大提升了工会经费的收缴入库速度。自2013年全省推开该模式以来，至2015年6月底，全省（不含青岛）共收纳工会经费11.39亿元，工作成效得到了省总工会的充分肯定。

（三）积极配合山东省各项财税体制改革

2013年，山东省落实、推行了多项财税体制改革，济南分行与财政、税务、海关等密切协作，积极配合财税部门推行“营改增”试点，落实完成“金税三期”在全国的首批上线，参与省以下财政体制调整方案制定等，得到财税部门高度评价，有力支持了山东省财税体制改革如期顺利完成。此外，配合做好政府性一般债券发行工作，2015年上半年共办理地方政府一般债券收入收缴入库8期，金额717.12亿元，下拨662.12亿元。

（四）做好国债发行兑付组织管理

济南分行以国债投资权益保护为出发点和落脚点，开展了一系列国债管理工作，取得了一定成效。以考核评价机制引导承销团成员不断规范国债发行兑付，促进国债市场健康有序。推动辖内国债承销机构开展凭证式国债到期预约转存业务，增加百姓购债收益，在维护国债“金边”美誉的同时，实实在在地将国库服务带至百姓身边。深入开展“送国债下乡活动”，建立农民购买国债意向登记制度和催兑告知制度，充分利用银行卡助农取款点等农村金融基础设施，让农村居民享受到购债便利。山东省国债市场结构不断优化，农村国债销售规模和比重逐年提高，2014年全省实现农村销售国债59亿元，较上年增长15.7%。全方位开展国债宣传，以普及国债知识、拓宽居民理财渠道为导向，依托“阳光政务热线”、“山东省社会科学普及周”、各种地域民俗活动等，持续、广泛开展国债业务宣传，实现国债知识普惠化。

三、以强化监管为抓手，深化国库履职成效

从维护国库资金安全、提供优质金融服务的客观需要出发，强化国库事中监督职能，成为促进预算执行、防范国库资金风险的重要内容。是否赋予国库监督管理权，也是“经理国库”与“代理国库”的根本区别所在。国库在办理预算收缴支拨过程中依法行使监督管理职能，可以作为人大监督和审计监督的有益补充，对于确保预算资金收支准确及时、保障国库资金安全完整是十分必要的。同时，随着商业银行代理国库业务种类不断增加，需进一步加强对商业银行代理国库业务监管，以此促进预算资金执行水平提高，推动国家经济发展，支持基础设施建设，保障民生之需。多年来，济南分行坚持服务与监管并重，通过执法检查和综合评价规范商业银行代理国库行为，通过业务指导与培训促进国库政策传导，国库监管工作针对性和实效性不断增强，国库履职成效日益深化。

（一）根据业务发展完善国库监管工作机制

制定《国库工作联系制度》，坚持“国库商业银行联席会议”制度化、常态化，定期组织召开省级管辖行工作联席会和清算、国债等专题会议，传达国库政策、通报工作情况、解决突出问题。构建综合培训和定向培训相结合的政策传导机制，连续三年举办全省代理国库业务培训班，并与7家集中支付代理银行建立了“重点联系”机制，指派业务骨干开展“一对一”辅导，满足商业银行培训个性化需求。编写《国库政策法规选编》、《国债知识简明读本》，成为商业银行一线人员的操作指南。强化省级集中支付代理银行监管，建立代理银行资料报备和人员信息备案制度，印发《山东省分库关于省本级集中支付代理银行清算管理要求的通知》，强化商业银行代理集中支付清算环节监督，制定《山东省省级国库集中支付代理银行资格认定管理办法》，严格代理银行资格准入，建立起有效的激励约束机制。

（二）依法履行国库监管职责

编写下发《商业银行代理国库业务检查手册》，统一商业银行代理国库业务现场检查标准和程序，并得到总行领导批示。2009年以来，山东省各级国库通过现场或非现场检查，共查处商业银行延解、占压税款9699笔、53.9亿元。认真履行事中监督职能，每年通过柜面监督堵住和纠正上亿元串预算级次、串预算科目、截留上级收入和违规拨款、退库等不合规业务，维护了预算执行的严肃性。在辖内积极推行“代理支库事后监督管理模式”，提高了代理支库管理水平和核算质量。

（三）国库监管手段不断完善

成功开发运行“国库与财政库款对账系统”，实现国库与财政部门每日库款对账和预算收支报表传输电子化。建立综合评价和现场检查相配套的监管机制，连续5年开展商业银行代理国库业务执法检查和综合评价。特别是2015年，独立组织了对辖内农业银行、中信银行代理国库业务执法检查，对商业银行监管力度和效果明显提升。强化与财税部门的沟通配合，形成监管工作合力，提升监管水平。加强监管队伍建设，通过选派业务骨干到商业银行交流学习，选送人员参与分行联合检查，参加银行业务学习培训等方式，提高国库监管队伍综合素质和能力。

四、以系统建设为支撑，提升预算收支效率

推进信息化建设是提高国库服务质效的直接手段，济南分行充分依托国库系统建设，为国库资金提供安全、便捷的清算渠道，提高预算收支效率。

（一）上线运行3T系统，铺就预算执行快速通道

3T系统，即财税库银横向联网系统（简称TIPS）、国库会计数据集中系统（简称TCBS）和国库管理信息系统（简称TMIS），是人民银行履行经理国库职责的重要金融基础设施和连接财税、海关、商业银行、纳税人的信息中枢。2010年以来，全省国库部门凝心聚力、攻坚克难、稳步推进，实现3T系统在山东全面推广运行，为优化业务处理流程、支撑国库业务创新、落实服务民生政策提供了有力支撑。2010年，TMIS在全省成功模拟运行，实现全省国库的收支、库存等日数据的统一采集、存储和加工，搭建起宏观决策信息服务平台。作为全国首批TCBS上线省份，山东省于2012年完成TCBS上线运行，将预算收入业务“批量处理、多环节报解、逐级上划”的会计处理方式，变为国库会计业务逐笔实时、全程计算机自动处理模式，各级次预算收入直达目的国库，大大缩短预算收入入库时间。跟进完善配套制度建设，制定了涵盖国库会计对账、TCBS参数设置、临时用工管理、会计凭证管理、应急处置、事后监督等TCBS专项制度体系。2013年，TIPS在全省全面推广，实现山东16市及所辖县区的国、地税部门全覆盖，商业银行覆盖范围逐步扩大。通过税收申报缴库无纸化和业务处理一体化，减少税款在途时间，降低了税收征缴成本，2014年，山东辖内通过TIPS办理的国地税税收业务量在全国排名第二，占全省国库办理税收业务总量的80%。

（二）开发运行地方特色系统，提升国库信息化服务水平

济南分行在推广总行业务系统的同时，注重以财税、银行需求为导向，开发具有地方特色的业务系统，提供“个性化”服务。2013年，组织开发“国库与财政库款电子对账、查询系统”，实现国库与财政之间按库款账户每日电子对账，弥补了手工对账模式的缺陷，且满足财政部门对预算收支报表的查询需求。2014年8月，为促进地方财政支付信息化改革，配合山东省财政厅完成“省级国库集中支付电子化”推广上线，彻底改变了预算拨款、集中支付资金清算业务需要“财政、国库、银行”三方人工传递凭证、重复手工操作的传统处理模式，为预算执行、科学决策提供更好的信息支持。2015年上半年，与省财政厅、各代理银行开展了省级集中支付电子化授权业务测试，并联合召集山东省国库集中支付电子化会议，就取消直接支付双轨制和推进授权支付电子化进行部署，国库集中支付电子化工作取得明显成效。

五、以信息调研为依托，增强服务决策能力

国库作为财政、货币政策的结合点，通过对国库收支存数据的分析，可以深入了解财政资金运行规律及其对经济、金融运行的影响，揭示财政政策和货币政策的相关关系，服务决策参考。近年来，济南分行注重发挥反映职能，立足国库资源，深入开展调研分析工作，为相关领导和部门提供决策信息支持。

（一）加强国库信息资源管理

重点依托3T系统加强各类国库数据管理，在TMIS强大功能基础上，积极加大部门间数据共享力度，与省财税部门、统计部门和国土厅等建立了国库统计数据共享机制，拓宽数据信息来源渠道，构建起准确、及时的“数据仓库”。组织辖区建立统计分析资料库，并结合热点问题深化对统计数据的专项分析运用。

（二）重视资金运行分析的决策服务功能

从国库视角撰写的《山东省地方国库收入运行报告》连续三年以专报件形式报送省委、省政府，获省政府主要负责同志批示。按季向山东省人大常委会预算工委提供全省国库资金运行分析报告，为其审议全省年度（半年）预算执行情况提供有效参考。参与省财政厅牵头组织的经济财税形势分析会，从国库视角探讨经济金融形势，履行国库反映职能。

（三）专题调研水平不断提高

每年制定调研题目和计划，指导辖内各级行有针对性地开展调研，并鼓励结合地方特色和工作实际，持续关注热点、难点问题，开展专题研究。通过建立课题组，集中调研力量，形成高质量专题调研成果。推动国库研究成果转化运用，独立承担总行“国库会计基本问题”研究课题，研究成果被编入《现代国库论》一书。多次参加总行银行业“营改增”、财政资金监督、储蓄国债投资者结构等专项课题研究，多篇调研文章被总行《国库情况反映》和《国库研究》采用。

回顾过去，济南分行经理国库工作取得一定成绩，先后获全国“巾帼文明岗”、“金融五一劳动奖状”；人民银行“女职工文明示范岗”、“创先争优先进基层党组织”等荣誉称号；辖区多家行国库工作被省财政厅通报表彰，得到地方政府、财税部门的认可和赞誉。展望未来，央行经理国库有着更加广阔的发展空间，济南分行将继续按照建设现代化服务型国库的要求，进一步强化管理，与时俱进，开拓创新，不断提高履职水平，为地方经济建设、社会发展和民生保障做出新的贡献。

（责任编辑 王 馨；校对 XS）