开封市生态环境体系构建中的问题及解决路径

高玉美

摘 要：党的十八大把生态文明建设纳入中国特色社会主义建设五位一体的总布局，把全面协调可持续作为深入贯彻落实科学发展观的基本要求，努力建设美丽中国。在经济进入新常态的背景下，资源环境对经济增长的约束已经达到上限，所以必须转变经济发展方式，建设资源节约型和环境友好型社会，实现人与自然的和谐发展。开封市生态环境建设滞后影响其国际文化旅游名城和河南省新兴副中心城市发展战略的实施，开封市政府为积极应对新形势，推动环保领域问题的解决，提出了构建生态环境体系的新构想：坚持生态环境保护的基本原则;完善组织领导;构建生态环境体系的政策与措施;开展法律法规宣传;开展严格环保执法活动。

关键词：经济新常态;美丽开封;生态环境体系

中图分类号：F12   文献标志码：A   文章编号：1002-2589（2015）26-0061-02

党的十八大报告提出建设中国特色社会主义“五位一体”的总体布局，把全面协调可持续作为深入贯彻落实科学发展观的基本要求，为不断深化改革开放，实现中华民族快速发展、永续发展的中国梦，提出把生态文明建设融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，科学发展观的实质是实现人与自然的和谐发展。继党的十八届三中全会提出“加快生态文明制度建设”要求之后，党中央高瞻远瞩，对中国经济的发展形势做出科学的判断，提出中国经济进入新常态发展轨道，即从高速增长转为中高速增长，过去高投入、高污染、高能耗的粗放型发展模式必须改变，必须转变成集约型的经济发展方式，不断优化经济结构，提升经济发展的质量和效益，同时必须加快建设资源节约型和环境友好型社会。李克强总理在2015年《政府工作报告》中提出打好节能减排和环境治理攻坚战，并提出环境污染是民生之患、民心之痛，必须铁腕治理。必须深入贯彻十八届四中全会强调的依法治国方略，依法治国落实到环保领域就是要不断推动“法治环保”的新理念。

一、生態环境的内涵及生态环境建设的困境

（一）生态环境的内涵及特征

生态环境是指影响人类生存与发展的水、土地、生物以及气候资源数量与质量的总称，是关系到社会和经济持续发展的复合生态系统。生态环境问题是指人类为其自身生存和发展，在利用和改造自然的过程中，对自然环境破坏和污染所产生的危害人类生存的各种负反馈效应。

生态环境是各种“元素”共同组成的大系统。它是自然界水、土、气、生物、能源、矿物等生态因子和人类生产、流通、消费、还原和调控等活动的系统耦合体。

生态环境的主体性特征。生态环境是与特定主体相联系的相互作用的关系空间，不等同于自然环境。主体可以是一个人、一群人甚至整个人类，其客体则是有形或无形的、静态或动态的、物态或事态的、自然或社会的、局部或整体的各种关系。

生态环境的系统性与关联性特征。生态环境强调生物与其周边环境的相互关系，遵循整体、协同、循环、自生的生态规律，也受技术、体制、文化等社会关系的支配。

生态环境的制约性特征。由于各种环境要素的复杂关联，生态环境结构中各种因素之间存在相互制约性。生态环境是人类与资源、环境、经济一体化等有机系统中的重要一环，生态环境的破坏必然导致系统链的断裂而使系统遭受毁灭。

（二）生态环境建设的困境

人类社会自从18世纪后半叶进入第一次产业革命开始，就出现了工业污染这种环境问题。19世纪30年代第二次产业革命后，大规模的开发使各种有毒物质和废弃物源源不断地进入环境，严重破坏了生态环境系统的结构和功能， 降低了其缓冲能力和自净能力，甚至危及人类的生存和发展。1972年瑞典斯德哥尔摩召开的第一次环境会议认识到当前环境污染问题的严重性，开始认真治理环境问题。在生态环境系统中，如植被破坏、森林消减、水土流失、气候异常、物种消失、有毒化学品和危险品急剧增加，已使经济、人口、资源、环境这些子系统中的生态环境链濒临断裂。20世纪70年代下半期以后，人们认识到环境问题不再仅仅是排放污染物所引起的健康问题，还包括自然保护和生态平衡以及维持生存的资源问题，生态环境的概念逐渐引起人们的关注。但由于我国是一个后起的发展中国家，三十多年GDP的增长主要靠较低的资源环境成本，如今资源环境的承载力已经接近上限，经济进入新常态的发展阶段，转变经济发展方式迫在眉睫。

二、生态环境建设滞后影响开封市发展

开封市地处华中地区陇海铁路中段，交通便利，有着得天独厚的区位优势，加上八朝古都的历史文化底蕴优势，国际文化旅游名城的名片吸引了大批的中外游客。在中原经济区、郑州航空港经济综合实验区等国家发展战略的基础上，开封市又努力把自己打造成河南省新兴副中心城市，而且作为“一带一路”战略的节点城市，开封面临许多发展新机遇，发展前景前所未有的光明。然而开封市目前还存在着水污染、雾霾、机动车污染，工业结构不合理，污染治理和环境保护的复杂性较高，水、大气环境容量不足等问题。

（一）开封市农村地区污染问题严重

开封市面积6 644平方公里，常住人口500万。其管辖的农村地区污染问题越来越严重，由于农村人口受教育水平较低，环境保护意识淡薄，现代化农业造成的各类污染是最主要的污染。乡镇企业布局不合理，治理不当，相应产生了工业污染。农村各种水污染、大气污染、食品污染等传播到市区。

（二）开封市区各种污染叠加

1.开封市地理环境多风沙

开封市下辖鼓楼、金明等五个区，市区面积546平方公里，常住人口104.9万。曾是北宋都城的开封，几经历史的变迁，经济发展相对落后。开封的河流分属黄河、淮河两大水系，历史上黄河曾几次决堤、泛滥给开封市带来难治理的风沙。开封市还有惠济河、贾鲁河包公湖、龙亭湖等，水系相通，素有北方水城之美誉。开封市气候属暖温带季风型，年均降雨量654.9mm，由于降水在年内分配不均，干旱季节极易出现沙尘弥漫的状况。

2.工业废物和生活污染源的处理不当

工农业生产及居民生活用水的不断增加，环境污染对地表水和地下水体的不断破坏，河水受有机物污染严重，污染程度已普遍超过地面水V类标准，湖泊水质状况也令人担忧。

开封市有工业企业三千余家，所排放的工业废水和生活污水大都最终排入开封市最主要的惠济河，由于大量的工业废水和生活污水通过各种渠道排入其中，河水水质严重恶化。开封市垃圾处理方式较为落后，易造成二次污染，汽车排放、锅炉使用、工业粉尘等大气污染严重，服务业带来的噪声油烟污染现状同样不容乐观，环保问题的存在与本市经济社会高速发展的前景极不相符。

（三）国际文化旅游名城的地位亟须改善生态环境

开封市在生态环境的重建与保护方面存在的诸多问题制约了开封市的发展，与国际文化旅游名城的地位不相适应。开封市政府为积极应对新形势，主动适应新常态，推动环保工作在经济发展方式转变和经济结构战略性调整中发挥更加积极有效的作用，提出了构建生态环境体系的新构想，开封市政府更加明确生态环境构建目标、健全生态环境管理机构及组织、采取各种保护措施，在各级领导及组织的运作下，各负其责，互相监督和制约，协调开展生态环境的重新构建工作，从组织、制度、经济、技术几个方面保证生态环境目标的实现。

三、构建开封市生态环境体系的路径

（一）坚持生态环境保护的基本原则

开封市加大生态环境建设力度一定要坚持生态环境保护与生态环境建设并举。一定坚持保护优先、预防为主、防治结合，彻底扭转边建设边破坏的被动局面。一定坚持污染防治与生态环境保护并重，统一规划，同步实施，把城乡污染防治与生态环境保护有机结合起来，努力实现城乡环境保护一体化。一定坚持统筹兼顾，综合决策，合理开发。正确处理资源开发与环境保护的关系。一定坚持在保护中开发，在开发中保护，经济发展遵循自然规律与环境承载能力，绝不允许以牺牲生态环境为代价，换取眼前的和局部的经济利益。

（二）完善组织领导，提出“天蓝地绿”生态环境目标

开封市为主动适应新常态经济发展形势，抢抓开封市三大战略发展机遇，打好经济社会发展的五大攻坚战，市委领导牢固树立以人为本和环保惠民理念，以关注民生、服务发展为主题，提出进一步构建“六大体系”，包括构建生态环境体系的战略，高度重视生态环境保护与重建问题，逐步完善负责生态环境重建的组织与主抓业务机构，在维护群众环境权益方面要有新作为，树立并紧紧围绕“营造天蓝地绿的生态环境，建设美丽开封”这一目标，大力实施蓝天工程、碧水工程和乡村清洁工程。

（三）开封市构建生态环境体系的政策与措施

开封市为构建生态环境体系实行了严中守牢底线的政策。坚持严字当头，做到源头严防、过程严管、结果严惩。一要在提高经济效率中服务大局。工业项目落地过程中，环评审批管理是一个非常重要的环节，建立了重大项目联席会议等制度。二要切实加强目标管理，市委设立统一指挥和督办的专职机构，加强组织领导和组织建设，健全环境保护管理机构。三要加大财政资金支持。按照配强市级、配齐县级、覆盖乡级的原则，为提高环境监测监管标准化建设水平，加强环境监察、监测、监控的设施配套。四要做好全市主要污染物减排监测体系建设工作，不断完善环境监测监控体系，严格数据质量控制，确保监测监控数据真实性、准确性和有效性。五要建立健全大气、水、土壤等污染监测预警应急体系，加强环境风险评估、预案管理，及时妥善处置各类突发环境事件。

（四）开封市大力开展环保法律法规宣传

开封市定期定点地扩大宣传有关环境保护的法律法规。如《中华人民共和国宪法》第9条和第26条的规定，国家注重保护和改善生态环境，禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏。宣传党的十八届四中全会精神，并注重依宪治国法律意识的培养。

开封市还大力宣传2015年新《环境保护法》，如新增的“按日计罚”的制度，即对持续性的环境违法行为进行按日、连续的罚款，罚款数额上不封顶;这将倒逼违法企业迅速纠正污染行为。新法规定的对情节严重的环境违法行为适用行政拘留这一最严厉的处罚措施;领导干部有虚报、谎报、瞒报污染情况的行为，将会引咎辞。新《环境保护法》还设立了环保公益诉讼制度。

开封市大力宣传有关环境保护的单行法。污染防治方面：《中华人民共和国水污染防治法》《中华人民共和国大气污染防治法》等。环境资源方面：《森林法》《草原法》《水土保持法》《野生动物保护法》等。环境保护行政法规，如《建设项目环境管理条例》等。

（五）开封市开展严格环保执法活动

为了明确生态环境保护的权、责、利，开封市充分运用法律手段保护生态环境。严格执法，在维护群众环境权益方面有新作为。以解决损害群众健康的环境违法问题为重点，在全市开展环境保护执法检查活动，强化环境举报投诉案件办理。加强环境行政执法与刑事司法衔接、执法联动，综合采取挂牌督办、“黑名单”、按日计罚、查封扣押、行政责任追究、行政拘留、刑事责任追究、移送法院强制执行、环境违法信息公开等措施，在全市掀起环境执法新高潮。

开封市推进专项行动和全市电力设施、设备大排查专项行动，嚴格核与辐射环境监管执法，确保辐射安全许可证持证率和废旧放射源送贮率均达到100%，做好开封核能辐照厂放射性废物的后期处理工作，实现辐射安全事故零发生。加强对涉重金属污染源综合整治力度，强化污染源日常环境监管，统筹安排涉重金属企业的强制性清洁生产审核，减少重金属污染物产生和排放。