我国城乡义务教育公平的推进

刘伟兵　唐剑

[摘 要]教育公平是社会公平在教育领域的延伸。在对我国城乡义务教育的认识基础上，运用卡普兰的政策公平原则既公正无偏原则，个人收益原则，劣势者利益最大化原则和分配普遍原则，来论证推进我国城乡义务教育的结果公平与过程公平。

[关键词]卡普兰；义务教育公平；政策公平原则

[中图分类号]G40-012 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234（2015）09 — 0136 — 02

由于历史和现实的原因，造成了中国如今的城乡义务教育的不公平。教育公平是社会公平的基石。而正是因为城乡义务教育的不公平，社会阶层开始出现固化，“寒门难出贵子”的现状。因此，政府不断出台一系列公共政策来推进我国城乡义务教育公平。2010年，温家宝在十一届全国人大三次会议闭幕会上指出“公平正义比太阳还要有光辉”。可见，公平已经成为了当今社会的时代主题。因此，本文基于卡普兰的政策公平原则结合我国城乡义务教育现状，来论证推进我国城乡义务教育的结果公平和过程公平。

一、 我国城乡义务教育公平的现状及分析

进入新世纪以来，随着政府与社会对教育问题的不断重视，城乡义务教育公平问题得到了极大的改善。但是，城乡义务教育的巨大差距依旧存在。而这差距是多方面的，包括基础设施的差距，师资水平的差距，教育财政投入的差距等等。我国是九年义务教育，分为两个阶段，既初中阶段和小学阶段。我们以2013年教育部公布的数据统计为例：

首先是初中阶段的城乡差距。城区的初中学生数量为14300203，乡村的学生数量为8145335，前者是后者的1.7倍。城区的初中老师数量为1046324，乡村教师数量为731148，前者是后者的1.4倍。从这可以得出乡村老师的数量上，甚至是师生比上与城区相比差距并不大。但是，乡村拥有18485个初中阶段的学校，而城区却仅有11124个初中阶段的学校。这说明了在具体的每个学校面前，城区的学校拥有比乡村学校更多的老师以及更多的生源。在具体的师资水平上，城区的老师多为本科毕业，并且在教师年龄结构上也比较均匀。而乡村教师中，老师学历水平普遍比城区教师低，甚至年龄在55-59阶段的教师比城区教师数量还要多，出现了青黄不接的现象。不仅如此，在具体的硬件设施方面，农村教育也依旧落后与城区。例如危房数量上，城区的危房数量为1659626，乡村的为6794098，后者是前者的4倍。不仅如此，在其他方面，如教辅用地，行政用地，学生宿舍等方面，城区初中条件都要远远好于乡村的办学条件。

其次是小学阶段的城乡差距。城区的小学数量为26409，而乡村的小学数量为140328，后者是前者的5倍多。城区的小学生数量为27729719，而乡村的小学生数量为32170406。城区教职工数量为1413266，乡村教职工数量为2188960。两者在学生数量和教职工数量上差距并不大，这就说明乡村小学阶段的学校的特点是数量多，规模小。而且在其他硬件设施办学条件方面，乡村小学也远远落后与城区小学的办学条件。例如在危房方面，城区小学危房仅仅为2407818，而乡村小学危房为19908645，后者是前者的8倍。其他教辅用地，办学设施，校园网建设等方面，乡村小学都远远落后于城区小学。

综上所述，城乡义务教育的差距依旧存在，虽然情况比以往有较大的改进，但是教育条件的不平等是客观存在的。而我们在了解城乡义务教育现状的基础上，进一步的去分析其深层次的原因。产生城乡义务教育的不公平现象的原因是复杂的，是历史与现实共同造就的。而究其根源无法就是两方面，政治和经济的不平等。

首先是政治方面。城乡二元结构的形成，有其历史原因。新中国刚成立阶段，政府为了实现工业化，通过对农业产品的“剪刀差”来实现早期的工业资本的原始积累。这导致了农村及其严重的缺粮现象，使得大量农村人口向城市涌进，导致城市资源变得短缺。因此，全国人大常委出台了《中华人民共和国户口登记条例》来限制当时农村人口向城市流动。而这种人为的用户籍制度来区分城市和农村，造成了后期城乡二元结构的局面。加上后期优先发展城市，城市又是资源的聚集地，这就使得这种不公平现象越来越严重。

其次是经济方面。城乡义务教育资源分配体制也进一步加剧了这一不公平现象。“分级办学，分级管理”的义务教育办学方针，使得越富有的地方，越能办好学，而经济越落后的地方越没有能力办学。乡村自身经济落后，本身就要靠上级财政的支持，因此，由乡村或者县一级政府出资金来办学，就难以改变乡村教学落后的现象。

二、 基于卡普兰的政策公平原则提出发展路径

美国学者卡普兰的政策公平原则有四点：首先是公正无偏原则，即持无私无偏的态度，对当事人、利害关系人、社会大众等，均应予通盘谨慎的考虑；其次是个人受益原则，即无论采取何种行动方案解决问题，最终的受益者必须落到一般人民身上；再次是劣势者利益最大化原则，即应考虑使社会上居于劣势的弱势群体及个人，能够得到最大的照顾，享受最大的利益；最后是分配普遍原则，即应尽可能使受益者扩大，尽量使利益普及于一般人，而非仅仅局限于少数人。依据这四点政策公平原则来分析我国目前的城乡义务教育公平的推进。

在教育领域，如果完全依靠市场来调节，那么只会使得城乡义务教育差距越来越大。因为市场的逻辑就是追求利益最大化的逻辑，这就会使得资源越集中的城区变得资源更加集中。因此，在教育公平问题上就需要政府的介入，需要政府通过出台一系列公共政策来调整城乡义务教育公平。而公平的主要分为结果的公平和过程的公平。教育结果的公平并不是意味着绝对的平等，更不是意味着城乡教育完全一致，每个学生都要活得成功。这是不可能的，也是难以实现的。尤其是我国目前城乡发展极不平衡，每个受教育者自身的能力水平的不同都制约着绝对平等的实现。因此教育结果的绝对平等只不过是一种乌托邦的理想。因此，在教育领域，结果的公平意味着每个人都能够拥有最低限度的受教育权。过程的公平，也就是机会的平等，意味着要让每一个学生都能够拥有平等的机会去接受教育，去实现自己的理想。因此将卡普兰的政策公平原则与结果公平和过程公平的目的相结合，我认为可以得出以下几点。

首先，是在教育财政拨付中，将城乡义务教育都纳入“中央拨款—省政府配套—区县政府主导模式”。体现了公正无偏原则在财政政策上的运用。由中央政府主导的拨款有利于全国的通盘考虑，既能考虑到东西部地区的差异，也能考虑到城乡之间差距。而各个省份的具体情况又是不同的，因此将这一资金由省政府根据本省的情况统一调配，并且根据具体县市的情况，对贫困落后地区要追加相同或者一定的资金来扶持。而具体乡村的情况又是县市一级最是清楚，因此由他们来调拨资金，并且将资金利用比例进行上报，实现资金的具体落实。

其次，城乡义务教育问题是一个多元的，动态的利益诉求的问题。在这一问题中有着政府，学校，老师，家长和学生们的不同利益诉求。而在这多方利益诉求人中，学生是占最大多数的，其利益关系也是诸多关系中最核心的，所以在促进乡村义务教育的过程中，应该以乡村利益为重。在之前的撤点并校的实践过程中，本意是将乡村的资源集中在一起，能够为乡村学生提供更好的教育条件。但是在实际操作过程中，却出现了挤占教育资源的现象。“地方政府大幅度撤点并校行为带来了教育资金被其他部门挤占的后果，教育财政支出所占比例显著降低。政府不仅具有公益性，还具有自利性，利用撤点并校的机会，地方官员在重新分配财政资源时产生效率动机，导致小学经费财政支出占比下降。”〔1〕因此，结合卡普兰的个人受益原则，提高乡村义务教育水平，改善条件，应该将资金用到每一个学生身上。而地方政府作为主导者，既是运动员，又是裁判员，这就使得教育资金很容易被挪用。所以应该将教育成绩，甚至是农村义务教育水平成果，也纳入地方官员政绩考核，这就等于为教育资金罩上一层保护罩。

再次，今后的教育政策应该向农村倾斜。最近时期，清华北大等高校相继启动了农村专项招生计划，无论是自强计划还是逐梦计划，都是政府用行政权力对阶层固化的一次强有力的冲击。以往，优秀的资源都集中在城市，甚至是集中在少数重点中学，这就使得所有的优秀资源，无论是师资也好还是生源全部集中在少数中学里。导致重点高校的农村学生比例越来越低，而乡村教育通往高校的道路越来越窄。因此，农村专项招生计划，虽然对城市学生可能存在不公平，但是对整个教育来说是公平的，体现了劣势者利益最大化原则。原有的由阶层固化导致的教育资源的垄断被行政干预打破，就是对社会最大的公平。而农村普通高中教育的激活，也有利于倒逼农村义务教育的改良。因此，从整体上看，随着教育政策向农村义务教育倾斜的同时，有利于实现城乡义务教育公平。

最后，充分利用最新的现代教育技术，实现教育资源共享。“互联网+”概念的兴起，在各个生活领域都掀起了巨大的改革风波。而“互联网+”与教育的结合更是对实现城乡义务教育公平的一大助力。可以使得优秀教师资源，优秀的课堂资源，甚至是优秀的教育资源通过这一形式，实现分配普遍原则。将教育成果的受益者尽可能最大化。现如今一些市场化的教育集团如新东方，通过互联网教学的形式，在高等教育中获得了很好的成果。而义务教育阶段实现“互联网+教育”这一形式要做到两点。第一就是打破教育资源的垄断，实现教育共享。无论是由教育部门出面组建教育资源共享库，还是让重点中学对口帮扶乡村中学也好，将学校的边界模糊化，边缘化。将优秀教师的优秀课堂共享化，将优秀的题库进行开放。使得落后学校也能通过这一形式接受到先进学校的教育资源。第二，义务教育阶段的学生并没有很强的自控能力，和自觉学习的觉悟。因此实行“互联网+教育”的形式，学校要加强对学生们的管理和监督，否则这种教育只会变成一种灾难。

此外，我们在借鉴卡普兰的政策公平原则的同时，不应该将其中四点割裂开来，孤立的看待。应该要看到这四点应该是相互联系，相互影响的。而具体的政策实施也不可能只是借鉴运用到一点。例如，在对农村教育政策倾斜时，既体现了劣势者利益最大化原则，也体现了决策者的公正无偏原则。因此，政府的决策者在出台有关公共政策的时候，就需要更加灵活的运用政策公平原则，尽可能实现最大的公平。

〔参 考 文 献〕

〔1〕 丁冬，郑凤田.撤点并校：整合教育资源还是减少教育投入？—基于1996—2009年的省级面板数据分析〔J〕.经济学，2015，（02），619.

〔责任编辑：侯庆海〕