甘肃省会宁县农村土地流转存在的问题及研究

闫林奇

（甘肃农业大学经济管理学院，甘肃 兰州 730070）

一、会宁县农村土地流转现状

会宁县位于甘肃省中部、白银市南端，总流域面积6439km2，有耕地460万亩，辖28个乡镇、284个村委会、16个社区，总人口58.46万人，其中农业人口53.48万人，是甘肃省人口和地域大县。总耕地面积226.06万亩，其中山地174.67万亩，川地31.01万亩，塬地20.38万亩。在总耕地面积中，条田15.38万亩，梯田191.97万亩，砂田17.83万亩，沟坝地1.74万亩，水地有效面积31.27万亩，其中保灌面积24.18万亩，常年农作物播种面积为237.71万亩，有效灌溉面积为189.98万亩左右，种植作物主要有小麦、玉米、马铃薯、油料、瓜类、蔬菜、小杂粮、药材等。近年来，会宁县坚持“依法、自愿、有偿”原则，积极开展农村土地承包经营权流转，流转面积21.62万亩，占总耕地面积10%左右。主要以转包、转让、互换、出租形式流转，还有入股、反租倒包等形式。但土地流转是一项长期的复杂的系统工程，应该结合县情，因地制宜，稳步推进，积极引导、鼓励农村土地承包经营权有序健康流转，支持种植大户进行专业化生产和规模化经营，种植大户主要集中在小杂粮、瓜类、蔬菜、苹果、药材等领域发展生产经营。相应的农业技术服务向种植大户和专业化生产和专业合作社倾斜，使新品种、新技术、新成果得以快速推广转化，取得显著的经济效益。

二、会宁县农村土地流转存在的主要问题

（一）思想观念严重滞后

一是小农意识观念严重。会宁县大部分农民群众思想观念还比较落后，小农意识强，习惯于自重自收，担心土地流转后会失去土地承包经营权，致使土地流转的愿望并不十分强烈；大部分农民思乡守土情节严重，务工经商虽然收入高但有风险，宁可粗放经营，甚至不惜撂荒弃耕，即使外出务工也不愿转出土地，担心失业没地而生活无处着落，养老没保障，致使农户不愿流转；2006年农业税的取消，优惠政策的连续出台，土地收益相对提高，按承包面积给予的粮食直补致使农户不愿流转土地；小城镇的建设和国家重点工程实施给予农户相应的补偿费而不愿流转；部分农民担心政策不稳定，担心政府收回土地承包权，没有安全感，致使农户不愿流转。二是流转承包者思想观念滞后。他们担心市场前景不理想，承包预想难以实现，不敢贸然投入和规模经营，有的利用流转搞投机钻营。三是镇村干部重视程度欠缺。对土地流转的政策法规不掌握，工作的方式方法总结不到位，矛盾问题研究不深入，对政策法规宣传引导不够，感觉土地流转与自身关系不大，致使土地流转无人监管不力。

（二）土地权属争议尖锐

土地本身是农民群众赖以生存的最基本生产资料，造成承包经营权属有争议且未得到有效的解决的主要原因有家庭分户、夫妻离婚等，针对这些原因，土地权属争议比较尖锐，很难调节，带着这些流转疑问会加剧双方的矛盾，损害更多人的利益，直接影响农村的社会和谐稳定。

（三）流转程序不规范，流转合同不合法

会宁县土地流转还处于发展的起步阶段，没有专业的服务中介机构，在土地流转过程中，双方一般很少签订书面合同，签订也是口头协议，未经发包方同意及管理部门备案公证，即使签订书面合同，其依据不合法、内容不完整、程序不规范，双方责任权利不明确，没有专人负责合同管理工作。国家各项惠农政策落实后，土地不断增值，部分农民借合同不规范索要土地经营权。有些乡镇村干部没有充分尊重农民意愿，擅自将撂荒土地、集体土地和“四荒地”，土地发包和经费收支不透明公开。有些业主借流转合同不规范，流转合同不合法，经营不善将会违约逃债，或未经有关部门审批同意，擅自改变土地性质。

（四）小城镇化建设中规划范围内土地流转难度大

近年来正处在改革发展的关键时期，为促进县域经济发展，不断完善城市功能，加快城镇化建设将是大势所趋。城市一旦扩建，在规划区的土地必然要被政府有偿征用。近几年，征拆工作涉及农户切身利益的问题，矛盾突出，问题频发，工作难度大，一直是各级政府、群众、媒体关注焦点。如果将规划区的土地大规模进行流转征用，必将损害企业农户双方利益。在一定程度上，非法买卖土地，扰乱城市建设秩序。

（五）土地规模经营难度大

会宁县农业基础条件差，制约了土地适度规模化经营。山地梯田占耕地播种面积大，流转者容易流转，流转经费小，道路不畅，地块小，流转经费比较容易，机械作业、规模种植比较困难；水不通、电不足，制约规模养殖。川地不容易流转，流转经费比较高，但是对于机械作业，规模养殖是易于形成的。同时，随着城镇化进程的不断加快和农村劳动力的大量转移，农村耕地摞荒问题比较严重。

三、会宁县农村土地流转发展对策

（一）消除传统思想观念，加强土地流转认识

会宁县农村土地流转过程中，要加大政府对农村土地流转的导向政策，加强农民对土地流转的认识，逐步消除传统思想观念。要加大利用电视、报刊和网络等各种媒体，既要加强对农村土地承包法律法规的宣传，教育广大农民和基层干部知法、懂法、用法，又要加大对增收致富典型引导力度，充分发挥外出创业有成人员和种田大户的典型示范作用。乡镇村组织是农村土地的管理者，监督土地资源的合理运用、农户土地使用权的流动，而不是不管理或者强行应用行政手段去调整土地资源，去干预农户对土地的使用权，使广大农民转变思想观念，认识土地规模流转的重要性和紧迫性，加快现代化农业发展。

（二）明确土地权属，确保农村土地确权到位

当前，要抓紧做好农村土地确权登记工作，确保农村土地承包的证书到户率达到100%，使承包继承人落到实处、承包合同合法规范、承包面积丈量无误、承包经营权证书发放到户，使土地真正确权到位。

（三）严格规范流转程序，让土地合法流转

会宁县要尽快出台《农村土地流转管理实施办法》，对土地流转的基本原则、合同规范、风险防范和政策保障等作出具体规定，以建立健全规范土地流转的长效机制。加强对土地流转双方的管理，县国土局要制定规范的土地流转协议，对双方的责、权、利作出明确规定，积极引导农民签订规范的土地流转协议，同时要让流转双方、村、乡镇、乡镇国土所、县国土局各个部门备案，形成五级联动；大宗土地流转业主还要开展严格的资质审查；让农村土地流转不变味，有法可依，有据可查。加强对流转合同的及时审查、监督，及时办理合同变更、解除和签证，规范合同的登记、立卷和归档；严格规范基层组织参与土地流转的不良行为，不得阻挠农民自愿合理流转土地。

（四）合理流转小城镇建设规划范围内的土地

小城镇建设是小城镇是区域的聚集与扩散中心，周围农村是小城镇的腹地，是小城镇赖以生存和发展的基础。可是小城镇建设没有从区域规划的整体角度出发审视城镇规划，盲目布点较多，建设用地因失控而粗放经营，局部地域建制镇数量多、密度大，镇城范围小。所以要加紧对农村宅基地使用权的责、权、利明确的界定。实行严格的土地管理政策，要根据《物权法》的有关规定，确保农村土地权益会得到更好保护。对于小城镇镇区土地、房屋和闲置危房处置等问题，土地管理要形成统一的补偿标准。

（五）加快农村的基础设施建设

通过精准扶贫攻坚战略，积极与引洮管理局的衔接，加大对山地梯田项目的实施力度，把山地变成梯田，配套农路建设，改善农业基础条件，使车辆能到田间地头，为机械耕作、规模化经营创造条件。让流转业主乐于流转，便于创业，能通过农村土地流转创成业。