加强我国社区居委会监督职能的思考

□颜真

党的十八大提出了完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的改革总目标。城市社区治理体系和能力的现代化则是国家治理体系和能力现代化的重要组成部分。发展和创新城市社区治理能力是以人为本、服务为先理念的实践，关系着人民最根本的利益。居委会作为我国宪法规定的基层人民自治组织，担负着居民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的重任，在社区治理中有着至关重要的地位和作用。在当今政府转变职能，“政-社-市”的三元治理格局，基层民主政治制度建设加速进展的大背景下，居委会一直以来在现实中的行政化角色也面临改变。在中央《关于加强和改进城市社区居民委员会建设工作的意见》（中办发[2010]27号）中，强调了城市居民委员会的三大职责，即依法组织居民开展自治活动、依法协助城市基层人民政府或者它的派出机关开展工作、依法依规组织开展有关监督活动。但在实际生活中，城市居民委员会组织和行为方式行政化现象较为严重，核心工作也正是围绕政府及其派出机构的行政任务下放而展开；另外，在组织开展活动方面，随着地方经济收入水平和居民参与意识和提高，社区活动开展也如火如荼。但居委会依法依规开展相关监督活动的职能，无论是城市社区的现实情况或是居民的意识观念方面，都还没有发展到能够承担该项职责的地步。深入研究社区居委会的监督职能的内涵，探讨加强社区居委会落实监督职能的路径具有重要的理论和现实意义。

一、我国居委会的监督职能的内涵

根据《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》（中办发[2000]23号），社区居民委员会的根本性质是党领导下的社区居民实行自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的群众性自治组织。因而，居委会的监督职能是其本身组织性质的内在要求。而在《关于加强和改进城市社区居民委员会建设工作的意见》（中办发 [2010]27号）（以下简称《意见》）中，进一步明确了依法依规开展有关监督活动是城市居委会的主要职责之一。并且城市社区居委会的监督职能由最初的自我监督，甚至是自上而下的单向度监督逐渐演变为自上而下和自下而上的双向度监督，从代表政府监督居民以加快实现社会控制转变为政府、居民、社区组织等多元化主体间的交差监督。根据《意见》，当前我国城市社区居委会主要存在以下监督职能：第一，组织居民有序参与涉及切身利益公共政策听证活动；第二，组织居民群众参与对城市基层人民政府或者它的派出机关及其工作人员的工作、驻社区单位参与社区建设的情况进行民主评议；第三，对供水、供电、供气、环境卫生、园林绿化等市政服务单位在社区的服务情况进行监督；第四，指导和监督社区内社会组织、业主委员会、业主大会、物业服务企业开展工作。

二、加强城市社区居委会监督职能的意义

（一）保障和维护社区的公共利益

保障和维护社区的公共利益不仅是社区居委会的基本要求，也是政府对于人民的承诺，涉及国家的执政能力和合法性的要求。在对于居民和社区社会组织的自上而下的监督中，居委会需要履行好监督职能，保障居民和社区社会组织的活动及程序在公平、公开、透明、民主的环境中进行，才能在最基层保障国家的秩序与稳定，化解矛盾在社区内部，减轻政府不必要的维稳负担，最终保障社区的公共利益。而在对于政府及其派出机构的自下而上的监督中，居委会要切实督促政府的权力是否越界，真实反映居民提出的问题及诉求，监督政府的不作为、乱作为，提升社区治理质量与品质。在对于社区盈利组织、物业服务企业和驻区单位等主体的平行监督中，居委会要监督各主体开展的活动是否在合法合规的状态下运行，要监督各主体所负有的职责是否切实履行，是否伤害到社区的公共利益。

（二）协助政府引导社区治理发展

在《意见》中，“坚持政府主导，社会共同参与”是改进和加快城市居委会建设工作的基本原则之一。这表明，作为城市基层自治组织的社区居委会，并不可在无任何约束条件的情况下随意组织各社区主体开展活动，社区的治理与发展仍然需要在政府的宏观指导和统筹兼顾的方式下进行，这既是对当前深化改革发展过程中社会情况的一个判断，也是基于我国民主化发展的现实情况考虑。但正如孟德斯鸠所说“凡是有权力的地方，权力就会扩张”，如何保证政府在指导社区建设过程中的权力蔓延或者是政府失灵，居委会一定要起好监督作用。对于政府的监督一方面是监督其权力的扩张，而另一方面还需监督政府的不作为。现实情况中一些政府对于社区一味地行政任务下放，而疏于协助社区提供资源解决社区居民反映强烈而社区自身无法解决的问题，在这种情况下居委会需要起到监督作用，及时沟通协调政府与居民，帮助居民的问题得到解决。

（三）加强社区横向组织间及居民间的沟通

国家对于居委会建设的总目标之一是：社区居民的组织化程度明显提高。这是对社区治理发展的要求，也提供了指导方向。而在发展社区居民组织化的过程中，居委会也起到十分重要的作用。这种作用不光体现在对自治组织的引导和指导上，也体现在组织化过程中的监督上。良好的监督机制能够规范各主体组织化的环境、程序和行为方式，让各组织在公平的土壤下成长，最终形成有利于社区治理长远发展的组织体系。而加强监督的另一个功效在于，在组织成长过程中，充分调动各组织间、组织与居民以及居民间的交流与沟通，有利于建立社区重要的社会资本——信任与规范，从而形成成熟的社区治理状态。

（四）涵养居民民主意识与行为能力

在我国，基层群众自治制度是我国的基本政治制度之一，党中央在十八届三中全会中也提到“更加注重健全民主制度、丰富民主形式，从各层次各领域扩大公民有序政治参与，充分发挥我国社会主义政治制度的优越性”以及“发展基层民主”。而这些有利于促进我国政治民主化的要求是否落地，需要相应的监督机制在基层的设置，在社会最末梢场域的社区，无疑是发展基层民主的试验田。居委会有义务监督好社区的民主选举、人员的管理、协商议事的过程。这是公平体现民主化的一个标志，同时也能通过这些举措，涵养社区居民的民主意识，政治参与能力和行为能力。

三、加强我国城市社区居委会监督职能的路径

（一）改革居委会日常工作制度

我国的基层社会管理体制由计划经济时代的“单位制”、“街居制”演变而来，政府在社会重组的过程中由于行政惯性，通过垂直整合的方式，把触角延伸到了最末端的社区实现社会控制以维持社会稳定。这就使得居委会的性质发生了一定程度的变化，由一个自治组织变为了一个行政组织。而基层政府及其派出机构的管理方式也多以命令式进行，所以作为实际上的基层政府代言人的居委会承接了上级政府过多的行政任务，居委会的日常工作也以此作为重点。在学者卢爱国、陈伟东以某市城市社区的具体案例研究中发现，该市进入社区的直属部门多达19个，区政府进入社区的部门多达22个，涵盖包括城市管理、公共服务、精神文明建设、党的建设等所有领域。这也是由点及面反映出我国城市社区内部行政化的一个普遍现象。在全面深化改革和政府职能转变的浪潮中，居委会的日常工作制度也应还原本质，剥离以前不必要的行政负担，把社会治理重点转移到社区服务上来。在社区的诸如代表大会、民主选举、民意收集、组织听证等活动中切实起到应有的监督作用，回归为民服务的本质。

（二）构建社区内部监督机制

在社区，多元主体共治是发展趋势，居委会显然亦非履行监督职能的唯一主体。事实上，在平行权力主体的社区内部的体系中，多主体相互监督才是居委会组织开展内部监督活动的目的所在。居民代表大会、业主委员会等作为居民利益代表的自治组织本身也具有监督居委会工作的职责，但问题在于，该类自治组织并不像居委会一样属于社区常设机构，仅在需要涉及有关社区居民公共利益问题的时候召开会议履行职责，而在其他时间，无法有效履行其监督职责。这就需要居委会这样的常设机构依法依规有效开展、组织社区自治组织的职能履行，调动、盘活社区自治组织的活动开展，引导发挥自治组织应有的维护和保障居民利益的作用。

（三）完善和健全相关法律制度

在依法治国理念指导下，法治化是所有政治主体、经济主体和社会主体的基本理念和行为方式。无论是政府自上而下地对于城市社区的指导，还是居委会、社区自治组织和社区社会组织对于社区的治理，都必须合法合规地在法治化的方式下进行。有效的法律体系的支撑，能够为各种社区治理方式提供合法性的依据，减少社区治理过程中一系列的矛盾。而在现今的《居组法》的条例中，仍然存在对城市社区居委会主体定位不清晰的情况。这种不清晰体现在政府及其派出机构与居委会的权责关系不清晰上。一方面，居委会是法定的“居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”，另一方面它又承担着协助政府及其派出机构做好居民利益相关工作的职责。这一职责的划分不清，容易给政府很大的解释空间和自由裁量权，使得当地政府很可能将本该属于自身的职责下放给社区，此后，社区无法以合法合规的方式拒绝政府的要求。完善法律法规就是要着重解释清楚以居委会为代表的社区组织主体与国家权力为代表的政府之间的权责划分，在清晰的界限中各司其职，规范化政府执政方式的同时，解放社区基层自治的权力。

（四）创新发展社区监督方式及居务公开

居务公开透明、完善民主评议监督不仅能够校正社区治理的职能偏移，还能一定程度上调动和激发社区居民的参与意识，培养社区社会资本，有利于社区的成长和其长远发展。居委会有责任监督居民代表大会的选举、议事内容、过程及措施的公开，也有责任使自身的工作内容公开。为了促进居务公开的工作，需要做到强化传统公开方式和创新公开方式两个方面。在强化传统公开方式上：第一，继续强化工作报告制度，居委会自身必须定期向居民代表大会作工作报告；第二，强化社区组织人事、财务、公益筹款收益等重大事项的公开；第三，坚持民主评议制度，公示民主评议结果；第四，强化重大事项的公示、质询和听证制度。

在创新公开方式上，互联网时代给我们工作方式创新提供了高效率的路径平台，加强居务网络化办公和管理、发展居务网络公开是做好居委会监督职责的高效方式。在对于C市W商品房住宅小区的考察中，该小区推出了只有该小区业主经过认证后才可以使用的App客户端，通过集成信息有效提供社区服务，提高小区居民的生活质量，而且能够通过App客户端页面发布和告知业主社区的居务内容和情况，使业主足不出户就能方便了解社区活动情况，使其低成本地参与社区事务，加强业主与社区的连接依赖。

加强城市社区居委会开展有关监督活动，并非是强化居委会单一主体对其他主体的监督能力，而是在城市社区内部，通过居委会这一组织实体的现实能力，调动社区内多主体的监督职能得以有效发挥，进而在加快城市社区建设与治理的时代背景下，培养社会多元主体的发育，帮助构建国家更成熟的社会管理体系，促进社会和谐发展，造福于民。

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