黑龙江省农村土地承包经营权流转问题的调查与思考——基于对齐齐哈尔市的调研

李　　竹

(北京市荣德律师事务所，北京 100195)



黑龙江省农村土地承包经营权流转问题的调查与思考——基于对齐齐哈尔市的调研

李竹

(北京市荣德律师事务所，北京 100195)

摘要：黑龙江省耕地面积广，土地承包经营权流转形式多样。基于此，对齐齐哈尔市当前土地承包经营权流转的基本问题进行问卷调研和访谈，重点分析土地取得、流转和征收等环节，进而提出要完善和规范流转形式，加强社会保障，维护农民权利，因为这是未来解决土地流转问题的关键。

关键词：农村土地承包经营权流转；齐齐哈尔市；农村社会保障

为了了解当前齐齐哈尔市农村土地承包经营权的流转状况及其在流转中涉及到的土地取得、调整；转包、出租和征收中存在的问题，笔者于2013年7月至8月通过实地考察、访谈和问卷调查等方式，对齐齐哈尔市5个不同类型的村集体进行了调查。

调研点的选取主要分为近郊农村、远郊农村等两大组，并在其中对于经济水平、农业发展程度、土地有无被征收可能方面进行了筛选。调查问卷共涉及了土地承包经营权流转中的16个题目，并在访谈提纲中对于问卷中实际发生而未涉及到的问题进行了半开放的补充。本次调查研究共发放问卷130份，共回收有效问卷120份，并根据村干部、农民群众的访谈情况整理了相关访谈纪录，了解了当前齐齐哈尔市在农村土地承包经营权流转方面的基本情况，分析了目前农村土地承包经营权流转过程中存在的主要问题，并根据调研得出基本结论和建议，以期为未来农村土地承包经营权流转机制的进一步完善提供意见。

一、调研的基本情况

(一)齐齐哈尔市概况

黑龙江省的农地素有“黑土地”之称，主要是由其平坦的地势、肥沃的土地和日照采水等优越的自然条件而得名，黑龙江省耕地面积共有960.1万公顷，是全国耕地最多的省份[1]。齐齐哈尔市作为黑龙江的第二大城市，各个区县的农业机械化水平和粮食产量均位居全省前列。齐齐哈尔市现有125个乡，1 263个村，家庭承包经营855 641户，家庭承包经营的耕地25 073 979亩。2006年全市实行土地承包经营权流转133 050户，占农户总数的15.5%，流转土地面积为2 370 163亩，占家庭承包经营耕地面积的9.5%[2]。

(二)调查问卷和访谈记录的分析

1.土地承包经营权归属

“认为您现在所承包的耕地，最好应当归谁所有——可以永久性买卖或者变更用途？”虽然在问卷的注释中将“土地承包经营权”和“农村土地所有权”进行了区分，但是在对于承包权归属的回答时可以看出多数农民对于承包经营权和所有权的认识是存在模糊的。大部分的人选择了应当归自己所有，其次是国家所有和集体所有，分别为47%、36%和11%。并且在自己所有和国家所有的选择时，也有一些农民同时对于集体所有持不信任的态度。问卷中也设计了由国家和自己共同所有或者集体和自己共同所有的选项，但是仅有3%的农民选择了共同所有的模式，可见大多数的农民认为“所有”的长期稳定是农业生产与农民生活的前提。

2.土地承包经营权的调整

在二轮土地分包后，绝大多数的村集体始终坚持着“增人不增地，减人不减地”；“农村土地承包经营权30年不变，生不添死不去”的政策。但是笔者在调查过程中发现，多数的农民认为30年绝对不变的政策不符合实际，而应当进行定期的微调。曾有村民叙述了两个很极端的例子：“我们村1998年出生的，现在都没地，能活到30岁也行，那29岁要死了呢？那就一辈子没地？再一个就是我们村有个老人，刚分地就死了，儿子老早就进了城，户上就他一个人，还每年转包赚钱，没天理。”可见现实中较为僵化的土地承包制度是难以满足农村的土地需求的。

(1)对于“出嫁女”和进城人员的土地承包经营权问题。大部分的集体在户口迁出集体后会将承包权回收，而也有一些村集体表示只要不“绝户”，就不会将土地回收。

(2)对于1998年二轮承包后的“新生儿”问题。各调研村都表示没有承包经营的土地(其中一村集体目前全村无地的人口已经达到了700人)。

(3)对于机动地的使用问题。近郊农村的村集体已经基本没有机动地，而远郊的纯农业村，机动地的比例也基本难以达到5%，基本较为零散，而且用来留作村集体的管理费和某些情况下完成上级安排的种植指标。

3.土地承包经营权的流转方式

所有的调研村都表示土地流转是自愿的，流转方式一般包括转包、出租、互换、抵押和入股。

(1)转包和出租。在各流转方式中，转包的比例超过了97%，并且农民们表示其中包括之前在问卷中所涉及的“代耕”，因为代耕基本是以转包的方式进行的。对于出租和转包的区别，大部分农民表示在于期限的长短，出租一般是3—5年，而转包一般要长一些，但是也不会超过10年。

转包的手续基本只有农民之间自行签订的合同，也有亲戚之间的转包基于彼此信任并不签订合同，并不需要经过村里的同意。也有一些村集体对于转包的土地进行备案，即“台账”，其形式类似登记簿，在合同上载明两家无疑议，签名按印，由村里在上面写明土地亩数，四边界限，四邻等自然情况，台账也非强制性的。对于到村里进行登记转包的村民，多数是出于公证的考虑，以期在日后发生纠纷时由村集体进行调解甚至做证。双方对于直补的分配一般会作为租金的影响因素而列入合同，但是关于补贴的问题一直是转包引起纠纷的主要因素。

(2)抵押。土地承包经营权的抵押一般分为两种，一种类似与村民间的借贷，在无力偿还时将自己的土地承包经营权转让，以土地转包的租金冲抵债款，此种抵押一般不经过村集体；另一种是个人将土地承包经营权抵押给农村信用合作社或者银行，此种抵押一般合作社会要求村集体出具一份证明，记载清楚土地的亩数四至等自然情况，当村民无法偿还贷款时由合作社直接进行转包，也不需要经过村集体同意。

二、齐齐哈尔市农村土地承包经营权流转存在的主要问题

(一)农村土地承包经营权分配后的调整需要

如前所述，由于“增人不增地，减人不减地”的政策理念影响，多年以来齐齐哈尔市农村土地承包经营权已经少有变化。调查中，有超过半数的农民认为应当将30年的期限缩短，而进行定期较短期限的调整；也有村干部表示应当将土地调整的期限和基层民主换届选举的时间联系起来，以防止在土地分配时行政权力和家族实力等因素对承包资格、土地等级等产生不良影响。

另外，由于齐齐哈尔市耕地的土质和产量较好，在一些村子甚至极少或没有荒地，故此2002年《土地承包法》中第41条和第49条规定的三种“特殊情况下可以调整的规定”由于三种情况都较为少见基本难以得到实施。

(二)多样农村土地承包经营权流转形式的不均衡发展

除了如转包之类的农民间较为零散的承包经营权流转，入股合作社或公司、反租倒包等形式在齐齐哈尔市都有较多的实践。黑龙江作为土地合作社模式的规模经营形式发展最早的省份，多种形式的土地流转已较为农民所接受。

在访谈中发现，土地的“集中连片的流转”[3]主要分为两种，一种是有一定资产和劳动力的富裕农民集中将几块邻近的土地转包过来进行规模种植和集中经营；另一种是由较为成熟的农业公司或者合作社进行转包土地。据调查，某村共有3户农民进行规模经营，除一家种植经济作物并有对口销售合约的农户外，另外两家都以失败告终并无力偿还银行的借款只能以自己的承包地进行抵押；而有专业的农业公司组织、农民入股的企业目前都经营状况较好。

如何规范大规模经营、提高农民的土地收益是目前需要解决的土地承包经营权流转的另一大问题。

(三)近郊农村和远郊农村呈现明显差异

由于近郊农村进城务工人员较多，土地的转包、宅基地的出租；土地被征收征用的情况都较为常见；承包地也基本被用来种植一些瓜果蔬菜之类用于进城销售的作物，土地收益较高，在涉及到流转问题时大多数人表示只要价格和政策合理愿意将土地转让，目前保留土地也多是为日后升值等原因。

而远郊的纯农业村人口流动少，大部分农民还保持着较为纯粹的人地观念——将土地视为自己生产生活的唯一保障；种植的作物也多为玉米、黄豆等粮食作物，土地转包较近郊农村要少，合同的签订量也较少。但是近郊较为特色的是将自己宅基地门前的“园子”(即自己门口小范围的耕地，齐齐哈尔市农村宅基地的建筑面积一般有300平米，盖房后用不完的区域土质较好一般被用来种植自家食用的蔬菜)作为耕地出租，由于此范围的土地不属于承包土地范围，出租一般由村民自行约定，流转形式较为灵活。

正是基于以上原因，远郊和近郊农村在政策实施上并不应当采取完全相同的规定，而是应当与其现实状况相符合。

(四)农村土地承包经营权流转与农村社会保障供求矛盾

黑龙江的人均土地面积为7.7亩[4]，转包土地的收入由于该土地种植作物的品种和土地位置、土质等状况略有不同，但是平均转包土地的收入在200—300元每年，年租金的收益在1 500元左右。在对问题“何种情况会考虑转包自己所有的土地时”排名前两位的因素为“土地流转收入较高”和“外出务工有稳定前途时”。对于一般农民来讲，只要转包的收入略低于自己耕种但是略高于雇人耕种的收益时，农民很愿意将自己的承包地转包而让节约下来的劳动力进城务工或者进行其他的经营。

由此可见，农民流转土地的主要动机和目的仍然是在生活有所保障的前提下考虑增加收入和提高生活质量的。

虽然黑龙江省的大部分地区已经加入新农村合作医疗保险，但是医疗费用较高、进城治病的医疗保险很多新农合并不完全包含，医疗费用仍是农民主要担忧的一笔开销。不同于城市居民，农民没有养老保险，土地收入是农民生活的唯一保障，故此大部分的农民表示不管如何流转都不愿意将自己的土地承包经营权转让，除非国家能有对于农民其他的社会保障农民生活。可见完善农民的社会保障才是进一步放开土地权利流转必须要解决的问题。

三、齐齐哈尔市农村土地承包经营权流转问题的解决和完善意见

(一)规范村集体的管理模式，维护农民的话语权和参与权

1.规范村集体对于农村土地承包经营权管理混乱的状况

由于2002年的《土地承包法》取消了除转让以外的流转方式对于“经发包方同意”的规定，各村集体对于农村土地承包经营权的管理情况差异明显。有的村集体坚持了“备案”的规定而设立了台账进行管理；而有一些村集体由于失去了批准权甚至完全对于农民间土地的流转没有任何监督。故而对于村集体的土地权利管理混乱的状况应当进行进一步规范。

2.提高流转主体基本对等的谈判能力，防止村集体权力滥用

在对于近郊土地进行调研的过程中，发现农民对于土地征收毫无话语权。村集体在和征收主体进行谈判时也并不能充分地代表农民的意愿，导致一些不必要的土地纠纷和农民信访问题。在此过程中应当进一步提高农民的话语权和参与权，以使政策的制定和实施真正反映和体现人民的需要。

(二)规范流转合同，排除非市场因素对于流转的干涉

1.对于转包、入股、抵押合同的规范

土地流转最常见而有效的形式仍是转包，所以对于转包的规范就显得尤为重要。虽然对于土地转包合同的格式内容一般地区都有明确规定，但是农民间很少签订规范的合同甚至很多会基于信任而不签订合同。并且村集体目前对转包仅存在备案的职能并且各地区管理不尽相同[5]，故此土地流转中出现问题最多的仍然是在国家免除农业税和实施粮食补贴后土地升值收益的归属问题划分，而这一问题是可以通过规范转包合同进行解决的。其次，由于入股、抵押等流转形式不断增多，在对银行、合作社入股抵押时通常有规范的合同和流程，但是个人间的流转仍极不规范。

这些情况的存在对日后纠纷的解决和土地权利的保护是极为不利的，应当参照合作社已由的合同格式进行规范；请村集体公证或者备案也是一种很好的措施。

2.排除非市场因素对于流转的干涉

由于齐齐哈尔尚未建立有效的农地价格评估制度，只是对于各区各村的土地征收价格做了较为笼统的规定，在土地面临征收时存在面积测量作假和抢种等个别的违法现象；并且在土地征收的程序上存在一些瑕疵，容易被别有用心之人利用而产生不必要的矛盾。因而应当建立完善的农地价格评估机制以保障流转的自愿性和公正性。

(三)保护新生儿、出嫁女等主体的土地权利

由于土地承包经营权二轮承包后坚持“增人不增地减人不减地”“生不添死不去”的原则，1998年后的大量农村新生儿都没有土地。另外，正如陈小君教授一直主张的“在土地权益方面，妇女取得承包地和男子享有同等的权利” 。现阶段，一般的村集体都会在妇女出嫁后将土地回收，而其又无法在婆家取得承包地，这对妇女是极为不公平的。另外，对于土地承包经营权的继承、机动地的使用等问题也有待于进一步的完善。

(四)进一步完善农村社会保障体系

解决土地承包经营权流转的关键在于农村社会保障体系的完善，仅在土地不再是农民唯一的生活保障时，放开经营权的流转才真正能够成为可能。

截至2007年，全国大部分的省市已经建立了农村低保制度，但是由于低保制度受限于各地区的经济发展条件，各地区的农村救助水平和标准、资金保障及其范围都有较大差异[6]。其次，虽然在齐齐哈尔市新农合已经基本覆盖了各区县，但是由于其自愿参保的原则和基层财政支出的压力，事实上新农合对于农民医疗的保障力度仍然较小，大病统筹的模式也并未在此区域贯彻开来。最后，由于农村居民参加农村养老保险的比例极少，而养老保险金也往往难以维系日常的生活开支，土地仍是农民赖以维系的最后一道保障。在调查中也可以看出，随着农民的收入日渐提高，但是农民仍然普遍认为有必要保留自己的土地。而更是有超过98%以上的受访农户表示农村也有必要建立和城市一样的养老保险制度。

综上，建立城乡统筹的社会保障制度，才是解决土地承包经营权流转问题的关键所在。

四、结语

根据本次对齐齐哈尔市土地承包经营权流转的调查及相关学者对其他省市调研结论可见，黑龙江省的土地承包经营权流转从规范和流转形式的多样性上都是全国领先的，这和我们优越的耕地条件和政府较好的农业政策都是息息相关的。黑龙江省的农民对于抵押和入股合作社方面的实践和经验值得进一部分研究和推广。另外，存在如村集体权限不规范、妇女权益保护欠缺和农村社会保障不尽完善等全国性的问题，则期待法律和政策层面上进一步的完善。

参考文献：

[1]陈小君.农村土地法律制度的现实考察与研究[M].北京：法制出版社，2010：70.

[2]石滨.农村土地承包经营权流转的现状与对策[J].吉林农业，2011，(5).

[3]陈小君.农村土地法律制度研究[M].北京：中国政法大学出版社，2004：285.

[4]蒋晓玲.农村土地使用权流转法律问题研究[M].北京：法制出版社，2010：35.

[5]龚欣一，李丽纯.长沙市农村土地承包经营权调研与思考[J].湖北农业科学，2012，(15).

[6]民政部政策研究室.中国农村社会保障[M].北京：中国社会科学出版社，1999：63.

(责任编辑：陈树)

中图分类号：F311(235)

文献标志码：A

文章编号：1001-7836(2015)02-0184-03

作者简介：李竹(1989—)，女，黑龙江齐齐哈尔人，实习律师，硕士研究生。

收稿日期：2014-12-06

doi:10.3969/j.issn.1001-7836.2015.02.073