邓云锋：从教育管理走向教育治理

宋鑫陶

从教育管理走向教育治理，要求转变管理理念、管理职能和管理方式，简政放权是关键，也是难点。我们取消了校长的行政职级，实行简政放权，释放校长和学校的办学活力，通过社会第三方机构评估办学质量。这些变化体现了从“管”到“治”的一字之差所带来的本质差别。

从2011年1月，青岛市印发《青岛市中长期教育改革和发展规划纲要（2011-2020年）》算起，青岛新一轮的教育改革已经走过了4年多的时间。

4年里，围绕学前教育、义务教育、普通高中教育、职业教育、高等教育等多个层面，青岛推行了学前教育普惠发展、扩大优质教育资源、校长教师轮岗交流、校长职级制、现代职业教育体系建设和高等教育综合改革、现代学校制度建设等一系列改革举措，很多举措都走在了全国前列。对此，本刊记者专访了青岛市教育局党委书记、局长邓云锋。

改革全方位展开

商周刊：2014年被看作是教育综合改革的元年。青岛新一轮教育改革是在怎样的背景下进行的？

邓云锋：2014年是全面深化改革的元年，也是教育综合改革的元年。

早在1985年，我国就启动了科技体制改革和教育体制改革。党的十八届三中全会以后，开始全面深化改革。

十八届三中全会对教育改革的部署比较完整，脉络很清晰。在促进义务教育均衡发展方面，要求不设重点学校、重点班，统筹城乡义务教育资源均衡配置，实行公办学校标准化建设并实行校长教师交流轮岗等等；在招生考试制度改革方面，提出实行综合评价、多元录取。

青岛的教育改革正是根据十八届三中全会的总体要求，在地方教育领域开展的生动实践，是全面布局、全方位展开的教育改革。

商周刊：过去的一年里，青岛教育主要针对哪些领域进行了改革？

邓云锋：2014年，青岛市教育局在学前教育、义务教育、普通高中教育、职业教育、特殊教育和民办教育等多个领域推进了多项改革，其中重点推进了33个改革项目并取得了积极进展。一个显著的标志就是制度设计的突破，一系列改革政策相继出台。

在全国率先出台了第二期学前教育三年行动计划。到2016年，青岛将基本建立起布局合理、资源充足、公益普惠的学前教育公共服务体系，使学前教育在财政投入、发展质量等方面达到全国同类城市先进水平。

会同人社等部门出台了《关于推进区市域内义务教育学校校长教师交流工作的指导意见》，通过这一轮岗交流制度，让师资的配置更加均衡。

在强化政府行为、推动教育资源均衡配置的同时，2014年在推动优质教育资源向全域覆盖方面，推出了两项改革措施：一是通过推广名校办分校、委托管理、集团化办学、高校或科研院所辐射中小学、学区制等5种办学模式，以强带弱、以强带新；二是借助信息化手段，抓硬件建设的同时抓教育教学资源建设，让农村学校、薄弱学校的孩子共享优质教育资源。

在加快发展民办教育上，出台了18项措施，广泛吸引社会力量和民间资本通过独资、合资、合作等方式参与民办教育，使教育更加多元化。

此外，我们立足长远，历时一年多时间完成了《青岛市教育设施布局专项规划（2014-2020年）》的编制并正式颁布实施。根据规划，到2020年青岛将新改扩建教育设施1909所，并大力推进简政放权，加快建设现代学校制度，推动学校依法自主办学机制的建立，激发学校办学活力。

商周刊：一系列的改革举措实施后，成效如何？

邓云锋：青岛市的教育改革成效初现，在全国范围内也产生了一定影响。改革成效主要体现在义务教育均衡发展水平显著提高和民众对青岛教育满意度大幅提升两个方面。

2014年，教育部独立课题组对15个副省级城市的教育发展情况进行了调研，青岛市的教育公平指数从第10位上升到第4位。其中，义务教育校际均衡程度大幅度提升，排名第一。在青岛广播电台的热点舆论监督类直播节目《行风在线》中，青岛市教育局获得的群众满意率为99.3%，创历年新高。这都是青岛教育改革成效的重要标志。

此外，改革还有效提升了行政效能，使教育行政部门能投入更多精力谋长远、促发展。2014年，我们修订或新制订规范性文件8个，承担了8项国家级改革任务，全市教育工作呈现出蓬勃生机和活力。学校的办学活力也在改革中激发，涌现出一大批特色学校以及教育家型的校长。市教育局成立了30个名师工作室、19个名校长工作室，一批中青年骨干教师和校长成长起来。

政府要先动起来

商周刊：校长教师轮岗交流实施起来有哪些困难？除此之外，还有哪些举措是着力解决教育公平问题的？

邓云锋：校长教师轮岗交流实施过程中主要面临以下困难：轮岗学校的办公环境、地理位置等各不相同，校长教师存在对新环境的适应问题，还有个别学校、校长和教师对轮岗交流工作认识不到位。

轮岗交流政策的实施是不能打折扣的，但是在实施过程中要具体问题具体分析，让制度的执行更加人性化。比如下一步要探索实行在学区内部进行轮岗交流，解决校长、教师因轮岗交流带来的生活不便等问题。

在2014年的校长教师轮岗交流中，全市共有2700多名教师和200多名校长参与。这一制度的实施，以事实向学生和家长们证明了家门口就有好学校、好老师，对缓解“择校”问题具有积极作用。

为进一步促进城乡教育均衡，我们还坚持实施农村教师队伍建设扶助计划，通过培训农村骨干教师、组织城乡交流课和名师“开放课堂”、选派城区教师赴农村支教、大学生顶岗实习等形式，完善农村教师队伍结构，提升农村教师的教育教学水平，进而为农村学生提供更加优质的教育。

除了解决“人”的问题以外，我们还重点解决“钱”的问题，特别是对欠发达地区的经费投入问题。2014年，市本级共安排7.5亿元支持农村教育，主要用于支持农村学校改造校舍、配备设施以及补助公用经费等。其中，青岛市教育局会同有关部门和相关区市经过实地调研，确定了15个乡镇的改扩建项目，对经济欠发达乡镇教育工作进行重点支持，改善学校基本办学条件，逐步缩小城乡和区域教育差距，推进义务教育均衡发展。通过多措并举，让老百姓的孩子在家门口就可以就读优质学校。

商周刊：青岛新一轮教育改革的显著特点是，政府改革要先动起来，从教育管理走向教育治理。从管到治，一字之差，差别在哪？

邓云锋：从教育管理走向教育治理，要求转变管理理念、管理职能和管理方式，简政放权是关键，也是难点。青岛市把推进教育家办学、营造“教育家办学”的氛围环境作为教育改革的重要目标任务，下大力气破题。

我们取消了校长的行政职级，实行简政放权，释放校长和学校的办学活力，通过社会第三方机构评估办学质量。这些变化体现了从“管”到“治”的一字之差所带来的本质差别。“管理”是从上到下，是一维的、单向的，教育行政部门管得过多过细，而“治理”讲的却是多元共治，是政府部门宏观引导、教育主体共同参与。

青岛市教育局把全面推进管、办、评分离改革，作为新一轮教育综合改革的重要切入点和核心。这意味着赋予了各个教育主体更多的自主权，使他们能够放开手脚，充分发挥各自的聪明才智。而政府主要负责宏观管理，通过制定标准、规划、政策、制度，依法治校、依法治教。通过构建政府宏观管教育、学校自主办教育、社会参与评教育的良好格局，为青岛教育率先实现现代化提供有力支持。

办好人民满意的教育

商周刊：近年来，国家大力倡导发展职业教育。您是如何看待职业教育的？

邓云锋：教育领域转方式、调结构，针对的重点领域之一就是职业教育。职业教育有双重特性，既有教育性，又有经济性。职业教育培养的是拥有专业技能的人才，这些人才可以直接运用技能创造价值、创造生产力。此外，职业教育也是一项民生工程。

目前，职业教育相对比较薄弱，很多高等院校不愿意开展职业教育，社会公众对于职业教育的认识也存在误区。但是，国家的经济和社会发展对职业教育人才有大量需求，打响“中国创造”品牌、建设创新型国家，必须建设强大的高素质技能人才队伍。

中央对职业教育非常重视。去年，国务院专门召开了改革开放以来的第三次全国职业教育工作会议，并印发了《关于加快发展现代职业教育的决定》。习近平总书记指出，要树立正确人才观，培育和践行社会主义核心价值观，着力提高人才培养质量，弘扬劳动光荣、技能宝贵、创造伟大的时代风尚，营造人人皆可成才、人人尽展其才的良好环境，努力培养数以亿计的高素质劳动者和技术技能人才；要牢牢把握服务发展、促进就业的办学方向，深化体制机制改革，创新各层次各类型职业教育模式，坚持产教融合、校企合作，坚持工学结合、知行合一，引导社会各界特别是行业企业积极支持职业教育，努力建设中国特色职业教育体系；要加大对农村地区、民族地区、贫困地区职业教育支持力度，努力让每个人都有人生出彩的机会。

在国家顶层设计的基础上，青岛市政府印发了《青岛市职业教育发展规划（2014-2020年）》和《关于加快发展现代职业教育的意见》，明确了未来一段时间发展现代职业教育的发展方向和目标任务，明确了改革的着力点和“利好”消息。本就走在全国前列的青岛市职业教育，必将会迎来更大的发展机遇。

商周刊：民办教育也对我国教育有着很大的贡献，民办教育是不是也要大力改革？

邓云锋：民办教育也是教育领域转方式、调结构的重点领域。教育部部长袁贵仁曾说，中国的教育如果没有社会力量参与，就没有教育事业万紫千红的局面。

据统计，欧美发达国家的私立学校数量占学校总数的一半以上。目前，我国的社会力量办学数量和水平与欧美发达国家相比还有较大差距，这从另一方面说明我国的民办教育还有广阔的发展空间。

青岛市在全国各省市中较早启动民办教育地方立法，2008年就已正式颁布实施《青岛市实施<中华人民共和国民办教育促进法>办法》。2014年5月份，青岛市印发了《关于加快发展民办教育的意见》，从探索民办教育多元化办学模式、构建公共资源扶持民办教育机制、推进民办学校高水平教师队伍建设、探索民办教育投融资机制等五个方面加大政策突破力度，为加快发展民办教育提供支持。

公共财政扶持民办教育等配套政策也正在制订中，非营利性全日制民办学历教育学校教师与公办学校教师社会保险同等待遇试点正在积极稳妥推进。

目前，青岛民办教育资源逐步扩展，基本形成了民办教育与公办教育相互促进、共同发展的格局。民办教育以多成份的办学主体、多元化的办学体制、多层次的办学门类、多样化的办学形式，扩大了教育资源规模，成为青岛教育事业的重要组成部分和促进教育改革的重要力量。

在民办教育的改革发展中，教育行政部门也将强化管理监督，切实规范民办学校办学行为。

商周刊：下一步，青岛的教育改革将重点在哪些领域推进？对近几年的改革，您如何评价？

邓云锋：青岛市委在十一次党代会上明确提出要率先实现教育现代化，这是党代会报告中提出的到2015年唯一一个要率先实现现代化的领域。

对于今后青岛教育领域的改革，首先是落实好中央的部署和安排，保证改革、发展、稳定同步推进。今年的主要任务是对去年的改革进行全面深化、推进和完善，这是一个长期的过程。

围绕率先实现教育现代化目标推进改革，还要在两个方面进一步聚焦突破：首先，要进一步突出教育育人为本的特点，进一步聚焦课堂、聚焦人才培养、聚焦教育质量。其次，要进一步突出青岛的城市特点，彰显青岛的教育现代化特色。

总之，要全面加快教育现代化整体推进步伐，推动重点领域改革攻坚，积极探索高水平、有特色的现代化路径，本着为学生、教师、家长和社会负责的态度，继续深耕细作，努力办好人民满意的教育。

链接

《青岛市教育设施布局专项规划（2014-2020年）》（摘要）

1 总体布局

2014-2020年，全市共规划教育设施4099所，其中现状保留2190所，规划建设1909所。规划建设项目包括：幼儿园1087所，小学494所，初中（含九年一贯制学校）234所，普通高中（含完全中学）54所，特殊教育学校4所，校外教育设施7处，中等职业学校21所，高等教育设施2所，预留职业教育和高等教育用地6处。

2 分期实施计划

2014-2016年，我市将新建、改扩建或异地迁建各级各类教育设施593所，其中幼儿园326所，小学163所，初中61所，九年一贯制学校10所，普通高中16所，特殊教育学校4所，职业教育园区1处（含1所高职、3所中职），中等职业学校4所，高等教育设施2所，校外教育设施3处。重点解决人口急剧增长带来的学位紧张、超负荷招生问题，以及旧城改造和新区开发建设中的新增学位需求，加强与素质教育密切相关的校外教育设施建设，优化职业教育、高等教育资源布局。

2017-2020年，全市规划建设各级各类教育设施852所（其中幼儿园485所，小学212所，初中103所，九年一贯制学校15所，普通高中25所，中等职业学校8所，校外教育设施4处）；规划预留项目464个（其中幼儿园276所，小学119所，初中42所，九年一贯制学校3所，普通高中13所，中等职业学校5所，职业教育和高等教育用地6处）。规划预留项目主要分布在未来城市建设新区，将结合新区开发、居住社区建设适时启动。

相关数据

1 截至2013年底，青岛市教育部门批准的各级各类民办学校达到1550所（其中，学历教育学校85所（包括中小学67所、成人中专10所、高校8所），幼儿园717所，培训机构748所），拥有在校生30万人（幼儿8.4万人），每年可培训45万人次，教职工和资产总值分别达到3.3万人和95亿元。2013年，青岛市教育总投入达到212亿元，其中，非财政性投入达到24亿元，占教育总投入的11.1%。

2 自2011年幼儿园标准化建设工程启动以来，青岛市政府连续3年将幼儿园标准化建设纳入市办实事项目。全市共完成幼儿园标准化建设项目849所，其中新建幼儿园504所，改扩建345所，规划设计5030个班，总投资26亿元，提供学位约15万个。2015年，新建、改扩建100多所，预计提供学位2万个。

3 2012年，青岛制定出台了《青岛市“千万平米”社会事业公共设施教育项目推进方案》，确定了“千万平米”教育项目建设指导思想和发展目标，明确了主要任务，计划从学前教育、义务教育、普通高中、职业教育、素质教育、特殊教育、高等教育7个方面实施教育基础设施建设，建设5所普通高中、3个职业教育园区、青岛幼儿师范高等专科学校等一批重点项目。

4 截至2013年底，青岛市共有幼儿园2410所，在园幼儿22.88万人。小学799所，九年一贯制学校15所，在校小学生49.22万人。初中211所，完全中学7所，普通高中50所，初中在校学生23.51万人，普通高中在校学生10.19万人。特殊教育学校12所，在校学生0.13万人。各类中等职业学校72所，在校学生12.50万人。各类高等院校23所，全日制普通高校在校学生33.26万人。