国土资源规划指标体系构建研究

■ 强海洋/杨丽丽

（1．中国国土资源经济研究院，北京 101149；2．国土资源部油气资源战略研究中心，北京 100034）

国土资源规划指标体系构建研究

■ 强海洋1/杨丽丽2

（1．中国国土资源经济研究院，北京 101149；2．国土资源部油气资源战略研究中心，北京 100034）

在总结分析国土资源“十二五”规划及相关规划指标设置和实施情况基础上，研究提出符合新常态特征、体现时代要求、顺应人民期待的国土资源“十三五”规划指标。规划指标体系设置遵循系统性、科学性、导向性、创新性基本原则，在总体设置上重点突出约束性指标，质量、结构、效益指标以及生态文明建设指标。为更贴近“十三五”时期节约集约、生态文明建设的发展要求，在国土资源“十二五”规划13项指标子项的基础上减少1项指标子项，新增9项指标子项，调整1项指标子项属性，总体增加至21项指标子项。

国土资源规划；指标体系；“十三五”

0 引言

规划指标是对规划期内目标任务的量化和浓缩。科学、合理设置量化指标，对于有效引导社会预期、推动规划目标任务的有效落实具有十分重要的作用。1998年，我国自然资源规划管理体制开始由分部门的相对分散管理向相对集中统一管理转变，“十五”时期，国土资源规划体系逐步确立并日渐完善[1-3]。相关学者对于国土资源规划学科的研究，从多种视角、依据不同理论建立了国土资源规划体系。有学者从国土资源的自然属性出发，认为国土资源规划是一个松散的词语， 是多种国土资源规划的统称，如土地、矿产、森林、草原、海洋等[2，4]；有学者从国土资源管理出发，认为国土资源规划体系由土地资源、矿产资源、地质环境、海洋资源等构成[3，5-7]。总体而言，当前学界关于国土资源规划体系研究成果相对较少，其指标及指标体系散见于各子项研究，系统性不足，难以客观、全面、有效地保证和评价国土资源规划的实施效果。

1 国土资源规划指标体系分析

1.1 国土资源五年规划指标体系

国土资源五年规划是为落实经济社会发展目标任务的重要部署，是指导未来5年国土资源改革发展的行动纲领，自国土资源部成立以来，已编制实施了“十五”规划、“十一五”规划和“十二五”规划，规划对象涵盖国土资源管理的主要领域，包括土地资源、矿产资源、地质环境、测绘地理信息和海洋资源。

2011年，国土资源部印发《国土资源“十二五”规划纲要》，其主要指标子项包括13项（详见表1）。其中，约束性指标子项4项，涉及耕地保有量、基本农田面积、基础地质调查程度和1∶5万基础地理信息覆盖率；预期性指标子项9项，涉及新增建设用地总量、土地整治面积、新发现大中型矿产地、海洋生产总值占国内生产总值的比重等。

综合来看，国土资源五年规划指标体系有以下特征：一是较为全面地表现了国土资源领域的管理工作，指标体系的构建依托于现有管理领域，突出了日常工作重点；二是具有动态更新性，相较于前两轮规划，第三轮（“十二五”）规划在指标子项构成更加完善，进一步增加了反映生态建设和环境治理的指标，如土地整治面积、矿山废弃地复垦率、矿山地质环境治理恢复率等；三是更加突出指标的管控性。

表1 国土资源“十二五”规划指标体系

同时，经过实施，指标体系也存在一些问题：一是个别指标指导性不强。较长一个时期，海洋生产总值占国内生产总值的比重一直徘徊在10%左右，未取得显著突破，该项指标设立部门色彩较浓，忽视了市场参与主体的积极性，缺乏实际指导价值。二是部分规划指标的数据可获取性不足，如“矿产资源总回收率”“矿山废弃地复垦率”，由于测算方法和数据统计渠道不明确等原因，在实际工作中难以进行定量评估。三是规划指标较难突出质量效益。当前，耕地红线已为社会广泛认同，但实际操作过程中，占优补劣现象以及优质耕地大量减少、耕地资源质量下降等问题很难在现有规划指标体系中有效反映。

1.2 国土资源专项规划指标体系

当前，涉及国土资源规划指标体系的相关规划主要包括国土规划、土地利用规划、矿产资源规划、土地整治规划、地质勘查规划、海洋经济发展规划和测绘地理信息发展规划等（详见表2）。

综合考察各专项规划指标体系构成情况，存在以下特征：一是规划指标设置目标导向突出，具有较强的可操作性和可测量性；二是具有时代背景，反映了国家的方针政策和发展目标；三是结合部门工作重点，建立的调控指标体系适应事业发展形势需要。同时，各不同规划之间，指标设置也存在以下方面问题：一是部分指标在不同规划中衔接不一致。如全国矿产资源规划（2008-2015年）中的矿山废弃地复垦率和矿山资源总回收率指标，均是作为约束性指标，在国土资源“十二五”规划中，不仅属性发生了改变，成为了预期性指标，且规划指标值也发生了改变。二是规划执行时间不同步。如土地利用总体规划和矿产资源规划均早于五年规划，而个别规划发布期限延迟到2012年，重大任务和重大工程执行的现实性和有效性都明显降低。

因此，针对上述问题，结合经济社会发展和中央战略部署，需加强国土资源规划指标体系的顶层设计研究，提出“十三五”时期国土资源规划指标的修改建议，为政策的有效落实与执行提供决策参考。

表2 国土资源主要类型指标体系

2 指标选取的思路和原则

2.1 总体思路

“十三五”时期，是全面建成小康社会的决定性阶段，随着我国经济发展进入新常态，“三期叠加”导致经济社会发展不确定性因素增加。深刻把握经济发展新常态背景下国土资源管理工作特点，围绕“五位一体”的总布局和我国经济稳增长、促改革、调结构、惠民生和防风险的总要求，在总结分析国土资源“十二五”规划及相关规划指标设置和实施情况基础上，研究提出符合新常态特征、体现时代要求、顺应人民期待的国土资源“十三五”规划指标。

2.2 基本原则

(1)系统性原则。指标体系要充分做好与土地、矿产、地质、测绘、海洋等相关领域指标之间的衔接平衡，处理好经济增长、结构升级、民生改善、环境保护等关系，细化落实国土资源领域在全面建成小康社会、全面深化改革和全面推进依法治国等方面的目标要求。

(2)科学性原则。规划指标要概念清晰、定义准确、有代表性、便于比较、简明可获取，能够科学描述“十三五”期末实现全面建成小康社会宏伟目标时国土资源管理的有关情况。

(3)导向性原则。规划指标要有利于强化规划的导向和约束性作用，指标设置要准确反映空间管控、节约集约、生态文明等要求，充分体现国土资源领域的发展方向和重点。深入研究指标属性，科学设定指标值，适当增加约束性指标以强化政府职责，特别是强化政府公共服务、市场监管、社会管理、资源保护等职责。

(4)创新性原则。规划指标要从经济发展进入新常态的新形势出发，既要依托现有基础，又要积极大胆创新，特别是要创新提出新指标或以往未纳入的指标，要创新提出能切实反映人民群众感受的资源环境保护、生态文明建设、资源节约集约和人民权益维护等领域指标。

3 规划指标的总体设置

遵循上述原则，“十三五”时期，国土资源规划指标体系在做好与相关领域指标之间的衔接平衡，处理好经济增长、结构升级、民生改善、环境保护等关系的同时，还应重点突出以下三方面内容。

一是突出约束性指标。以耕地保护为例，国土资源部门通过严格的用途管制和占补平衡，守住了18亿亩耕地红线，稳定了15.6亿亩基本农田，为粮食产量从2006年的0.995万亿斤提高到2014年的1.21万亿斤提供了基础保障。但从长期来看，在建设占用、生态退耕、灾毁等多重因素影响下，保持耕地总量稳定和质量不降低的难度越来越大，需要政府继续严格管控才能有效保证国家的粮食产量和粮食安全。

二是突出质量、结构、效益指标。在数字变化基础上，如何更加反映质量、结构、效益变化是规划的最终目的[8]。一方面，为保持经济平稳较快增长，同步推进“四化”建设，加强基础设施建设和保障性安居工程等社会民生建设，建设用地需求势必仍将呈现高位持续增长态势；另一方面，我国大量城市国有土地的市场配置或有偿使用比率远低于发达国家，同时，我国人均乡村居民点建设用地达214km2，远超150km2的国标上限。“十三五”时期，积极盘活大量存量建设用地、转变土地利用方式，提升资源节约集约利用水平，缓解土地供需矛盾将是工作推进的重要任务。

三是突出生态文明建设指标。着力围绕加快生态文明制度建设[9-11]，打造天蓝、水清、山绿、地净的目标，响应社会关切的热点，加强国土综合整治，加大自然生态系统和生态环境整治力度，新设一些规划指标如土壤重金属污染治理面积、一类以上海水水质面积比例等。国土资源“十三五”规划指标体系如表3所示。

4 规划指标的设置与说明

4.1 继续保留现有指标模块设置

从国土资源五年规划实施效果来看，相关规划指标子项设置较好地体现了国土资源领域的工作重点和主要内容，各指标子项从资源保护、资源保障、节约集约、民生服务、可持续发展等角度，进行了高度概括和凝练，根据工作的惯性，保留现有指标模块的设置。同时，为更贴近“十三五”时期节约集约、生态文明建设的发展要求，适当增加了部分指标设置，进行了微调。

表3 国土资源“十三五”规划指标体系

4.2 适当调整具体指标子项

在国土资源“十二五”规划13项指标子项的基础上减少1项指标子项，新增9项指标子项，调整1项指标子项属性，总体增加至21项指标子项。

(1)减少指标子项1项。去掉海洋生产总值占国内生产总值的比重，纵观“十一五”该指标设立以来，该指标不能完整地反映海洋经济发展情况，甚至个别年份出现下滑现象，建议删除。

(2)新增8项指标子项。一是新增开发强度指标，该指标衡量土地利用强度和水平，通过该指标的监控，对于实现保证城市生活空间、扩大绿色生态空间、保持农业生产空间、农村居住空间逐步减少的目的，达到国土空间结构优化的目标。二是新增存量建设用地利用总量指标，该指标对于进一步调整现有建设用地结构，意义重大。三是新增工业项目投资强度指标，以期进一步提升工业用地节约集约和利用效率。四是新增矿产资源综合利用率指标，从利用环节着手，创新生产技术，提高综合利用水平。五是新增土壤重金属污染治理面积和国家地质公园数量指标，以反映国土资源生态文明建设的水平和能力。六是新增围填海总面积指标，以期降低近年来围填海扩大的趋势，并使之步入科学化、正规化和常态化管理轨道。七是新增海洋生产总值增速指标，科学反映海洋经济增长。八是新增一类以上海水水质面积比例指标，更直接反映社会民生中公众关心的问题。

(3)调整指标子项属性1项。将新增建设用地总量指标属性调整为约束性，以期进一步提高土地资源利用效率，优化国土资源布局和土地利用结构。

[1] 王玉平,齐亚彬．我国国土资源规划体系研究[J]．中国地质矿产经济,1999(10)：21-23,38．

[2] 孟旭光,彭介凡,李新玉,等．国土资源规划学及其发展浅析[J]．中国国土资源经济,2005(3)：14-16．

[3] 潘文灿．21世纪我国国土资源规划工作[J]．国土资源,2005(3)：4-9．

[4] 孙鸿烈．中国资源科学百科全书[M]．北京：中国大百科全书出版社,2000．

[5] 钟自然．国土资源规划、管理与可持续发展[J]．资源 产业,1999(3)：27-30．

[6] 丁建中,彭补拙,濮励杰,等．试论江苏省国土资源与区域可持续发展[J]．长江流域资源与环境,1999,8(1)：23-29．

[7] 曹清华．我国国土资源规划的回顾与展望[C]//资源·环境·循环经济——中国地质矿产经济学会2005年学术年会论文集．北京：中国地质矿产经济学会,2005：5．

[8] 中国土地勘测规划院．“十二五”土地管理重大问题研究[M]．北京：大地出版社,2012．

[9] 中共中央．中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[M]．北京：人民出版社,2014．

[10] 杨伟民．关于“十三五”规划要研究的十个重大问题[J]．新重庆,2015(6)：23-24．

[11] 胡鞍钢,周绍杰,鲁钰峰,等．“十三五”：经济结构调整升级与远景目标[J]．国家行政学院学报,2015(2)：4-13．

Research on the Establishment of the Index System of Land and Resource Planning

QIANG Haiyang1, Yang Lili2
(1.Chinese Academy of Land and Resource Economics, Beijing 101149; 2. The Center of Strategic Study of Oil and Gas, Ministry of Land and Resources, Beijing 100034, China)

In addition to summarizing and analyzing the land and resource planning for the 12thFive Year Plan and relevant planning index setting and implementation, this paper offers the planning index of land and resources for the 13th Five Year Plan that is characterized by conforming to the characteristics of the new normal,representing a demand of the times, and meeting the people's expectation for a better life. This paper argues that we must remain committed to the basic principles of systematicness,scientif i city, guidance quality, and innovativeness in setting planning index system. As for general settings, we should lay an emphasis on obligatory targets, the quality, structure,and benef i t index, as well as the index pertaining to the establishment of an ecological civilization. In order to get closer tothe development requirements for ecological progress, and economical and intensive use land resources during the 13th Five Year Plan, on the basis of 13 index subentries of the 12th Five Year Plan of land and resources, 1 is cut down; 9 is increased; and the attributes of 1 is adjusted. As a result, the total number is increased to 21 index subentries.

land and resource planning; index system; the 13th Five Year Plan

F062.1；F062.2

C

1672-6995（2015）09-0017-05

2015-08-03；

2015-08-07

国土资源部“十三五”规划项目资助课题（1211510281003）

强海洋（1983-），男，河北省易县人，中国国土资源经济研究院助理研究员，理学硕士，主要从事国土资源规划、国土资源政策与管理、国土规划等研究。