关于不动产统一登记的几个问题

嘉兴市国土资源局 高婷婷

关于不动产统一登记的几个问题

嘉兴市国土资源局 高婷婷

2014年7月1日,国土资源部部长姜大明来到嘉兴市行政审批服务中心调研

一、开展不动产统一登记的背景

土地、房屋、林地、草原、海域等不动产权利涉及千家万户，整合不动产登记职责、建立不动产统一登记制度，是国务院机构改革和职能转变方案的重要内容，是当前一项重点改革任务。

不动产登记是完善社会主义市场经济体制、建设现代市场体系的必然要求，也是贯彻落实十八届三中全会提出的“完善产权保护制度”“赋予农民更多财产权”“健全自然资源资产制度”的一项基础性工作。对于保护不动产权利人合法财产权，提高政府治理效率和水平，方便企业、方便群众，尤其是对进一步健全归属清晰、责权明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度，夯实社会主义市场经济基础具有重要意义。

2013年11月20日，国务院常务会议决定，由国土资源部负责指导监督全国土地、房屋、草原、林地、海域等不动产统一登记职责，基本做到登记机构、登记簿册、登记依据和信息平台“四统一”。

二、嘉兴市目前不动产登记工作现状

嘉兴市不动产登记主要涉及土地、房屋、林地、土地承包经营权、海域使用权等五方面物权。现行的不动产登记工作分属于不同部门，市级层面分别为国土资源局地籍管理处、住房保障局产权科、农经局的林业处、农村经济经营管理处和海洋与渔业局。具体各产权登记部门机构、人员、登记量及信息化建设情况如下。

（一）国土资源部门嘉兴市国土资源局内设地籍管理处，县（市、区）局（分局）内设地籍管理科，土地登记业务由地籍管理业务部门统一管理。全市每年办理土地登记约15万件，其中市局办理市区土地登记每年约5.3万件。目前，全市已全面完成地籍管理信息系统建设，系统采用GIS平台，以ORACLE数据库为依托，土地登记信息已实现图属一体化管理，并进行动态更新。城镇地籍档案已经全部完成数字化。

（二）住房建设部门

市住房保障局内设产权科、县（市、区）局内设房地产管理处从事房屋所有权登记发证工作。全市办理房屋登记数量每年约28万件，其中市局办理市区房屋登记每年约5.5万件。全市各地已经建立房屋登记数据库和信息系统，但只有属性信息，缺乏空间数据。房屋档案资料已全部数字化。

（三）林业部门

市农经局内设林业处，下设事业单位林业站，负责指导全市林权发证登记工作。各县（市、区）农经部门负责本地区的林权登记工作。全市共发放林权证72本，只涉及海盐县、平湖市两地。全市林权登记数量较少，为手工发证，无数据库。

（四）农业部门

市农经局内设经营管理处，下设事业单位经管站负责指导全市承包经营权登记发证工作。各县（市、区）农经部门负责本地区的承包经营权登记发证工作。嘉兴市土地承包经营权登记发证早在1998年就基本全覆盖，发证率达99.6%，发放证书约58.04万本。2004年二轮承包开展变更登记，之后，各地每年开展变更、换发、补发，发证数量约100本。目前，市级无数据库和系统，各县（市、区）已建立土地承包权管理数据库和土地流转信息管理系统，土地承包权证属性信息已全部录入系统，档案资料还未数字化。

（五）海洋渔业部门

嘉兴市海洋与渔业局下设事业单位海洋与渔政处、海港监督管理处，为参公事业单位。承担主要职责是渔政、海港管理。嘉兴市海域使用权登记只涉及沿海县（市）平湖市和海盐县，且登记数量较少。至目前全市累计只办理17宗海域使用权登记。登记发证已使用国家统一的动态监管系统。

三、不动产登记管理“四统一”工作思路

不动产登记涉及国土、房屋管理、林业、海洋等多个部门，登记依据、登记程序、标准等也各有不同，因此，当前不动产统一登记制度建设的核心内容，是基本实现登记机构、登记依据、登记簿册和信息平台“四统一”。

（一）组建设立不动产登记局，统一不动产登记机构

2014年5月7日，国土资源部正式挂牌成立不动产登记局。2014年6月26日，张高丽副总理主持召开国务院会议研究不动产登记工作，要求年底前争取完成省、市、县三级职责整合。作为市、县两级，笔者认为，加快推进统一登记工作当务之急是抓紧开展机构整合，尽快出台本地区不动产登记职责整合文件，明确由国土资源部门负责不动产统一登记具体实施工作，其他相关部门协同配合做好指导对接不动产登记相关工作，并成立由政府领导牵头的工作协调小组，协调各部门关系，完成职责整合和机构设置。

市、县（市、区）两级承担着不动产统一登记的具体工作，工作量大，事务繁杂。作为市、县级层面，建议在市、县级国土资源局增设组建副局级（副处级、副科级）的不动产登记局。不动产登记局负责指导监督市、县级行政辖区内土地、房屋、林地、海域、承包经营权等不动产调查和统一登记工作；会同有关部门起草不动产统一登记制度；制定不动产统一登记业务规程、技术标准和不动产争议调处政策，建立不动产统一登记制度；推进不动产登记信息基础平台建设；监测和统计不动产统一登记信息。不动产登记局可内设综合、登记、调查、权籍信息、统计监测、法制、档案等行政处(科)室。同时，组建事业性质的不动产登记中心，归市、县级国土资源局管理。不动产登记中心负责城市市区范围内不动产统一登记日常工作；组织辖区内不动产权籍调查工作；会同有关部门根据法律、法规规定办理城市市区范围内相关不动产登记工作。乡（镇）国土资源所负责本乡（镇）范围内的不动产登记办理工作。调整部门工作职能，将市、县两级国土资源局市区的权属调查和土地登记、城乡建设行政主管部门下属的房产登记、农经局的农村承包经营权、林业局的林权、海洋局的海域使用权等登记职能进行整合，其相应职能划入不动产登记中心。通过机构增设，工作职责的划转，形成工作职责上下一致的不动产统一登记机构。

（二）研究制订不动产登记实施办法，统一登记依据

全国和省级层面不动产统一登记工作已全面铺开，2014年11月24日，国务院颁布了《不动产登记暂行条例》，自2015年3月1日起实施，目前国家正在开展标准规范制订工作。笔者认为，市级国土资源部门应在国家、省级出台不动产统一登记政策法规、业务规范、技术标准的基础上，再结合当地实际，制定不动产登记办法和业务规范、技术标准和实施细则，统一不动产登记依据，以确保制度标准执行的一致性、规范性和有效性，保障不动权利人的合法权益。

（三）研发不动产登记信息系统，统一不动产登记信息平台

1.各类不动产数据整合

不动产数据包括基础地理信息数据、土地利用数据、房产信息数据、林地信息数据、海域信息数据、承包经营权信息数据、土地信息数据、栅格及元数据、表格、文本等其他数据。

不动产登记所涉及的各类信息均是由不同部门分别进行登记，其数据标准和业务办理流程都不一样，并基于各自独立的系统进行管理。因此，建立市县两级统一的不动产登记信息管理平台首要任务是整合房产、林地、承包经营权、海域等各类不动产登记信息，建立不动产登记全域数据。

各类不动产登记数据的整合是一项复杂的系统工程，需投入大量的人力、物力和财力。应按照尊重历史、充分继承的原则，保留和认可各不动产部门已经形成的调查成果，将各部门的调查资料，按照空间位置关系和统一标准，叠加补充，修正完善空间数据，消除各类数据之间的矛盾和冲突，并将其通过空间数据引擎和地理信息平台连接，实现对空间数据的存储和管理，实现不动产信息审批、交易、查询、数据共享等功能。

目前，嘉兴市已全面完成1∶500城镇数字地籍调查，基本完成村庄调查，采集的相关数据已全部入库，图形数据和土地登记属性数据实现全面挂接。住建部门则有现势性较强的全区域地形图，将地籍与地形数据整合后，房屋登记信息可通过楼盘表为纽带与土地登记数据进行挂接。再植入土地承包经营权、海域使用权、林权等数据信息。

2.研发不动产统一登记平台

不动产统一登记信息平台的建设可以在网络环境下，基于面向服务（SOA）的系统架构，建立以电子政务信息化为目标的信息化平台体系，实现对内统一信息资源管理、统一登记业务流程，对外实现信息资源共享，支撑不动产登记部门的办公运转。在不动产统一登记信息平台设计中，可以云计算网络和云存储为基础，在标准规范体系和安全保障机制的支撑下，将大数据中心、登记办公平台、监管平台、共享服务平台有机联系起来，形成集信息化业务执行、综合监管、决策支持和公共服务于一体的不动产登记信息平台。具体包含以下内容。

一是不动产测绘成果管理系统。不动产测绘成果管理系统实现对各类不动产登记数据的维护和管理。实现基于同一平台的各类不动产调查测绘数据的采集、加工、交换、入库、制图等处理功能，实现不动产统一登记所需基础数据的高效管理和应用。系统包括空间数据浏览、空间数据转换、空间数据检查、空间数据成果输出等功能模块，保证不动产登记信息的逻辑正确性、图属一致性；提供WebGIS服务、数据汇交服务、数据查询服务，通过WebGIS服务实现对不动产调查测绘空间数据的快速发布、浏览和查询；通过数据汇交服务实现对市县两级提交的登记信息的提取、检查和入库更新；通过数据查询服务实现对登记信息的快速查询和统计分析等应用。

二是不动产统一登记业务系统。依据《不动产登记暂行条例》和不动产统一登记的办法、程序与要求，从满足日常不动产统一登记业务需求角度出发，充分借鉴现有各类不动产登记业务平台的经验，实现基于同一平台的各类不动产登记业务统一办理，实现流程控制设计、智能表单设计、权限设计、附件管理、流程监控管理、查询统计、不动产证书管理、三维不动产产籍管理、系统管理与维护等功能。

三是不动产统一登记信息共享与公开查询系统。借鉴现有不动产登记信息部门间共享及公开查询情况，提供多种信息共享技术模式，如网站提供数据浏览、网络直连、接口调用、数据抽取、产品制作等，为不动产管理部门及其他公共管理部门提供不动产登记信息共享服务；建立不动产登记信息公开查询系统，为不动产权利人和社会公众提供不动产登记信息公开查询服务。

四是不动产登记信息监管平台。依托国土资源政务专网，在不动产统一登记业务系统和数据库的基础上，采用面向服务的系统架构、组件式开发、云平台等计算机技术，集成与开发不动产登记信息监管平台，实现不动产登记信息的动态获取与传输，通过对实时不动产登记信息的在线分析、统计汇总，实现对不动产登记行为的有效监管和对登记信息的有效应用。

五是不动产登记档案管理系统。满足不动产登记相关档案管理要求，具备数据录入、整理编目、检索查询、统计报表、借阅管理、系统设置、销毁管理、全文检索模块等基本功能；可以实现电子档案与不动产登记业务系统的融合，实现不动产登记业务系统业务流程办结归档的数字化管理。

（四）研究设计不动产登记簿册、证书，统一不动产登记簿册

2014年10月21日,国土资源部人事司司长张陟来到嘉兴市行政审批服务中心调研

作为物权的公示形式，不动产登记簿册证是不动产统一登记制度建设的重要基础。国土资源部组织研究设计初步形成了不动产登记簿册样式。根据登记簿，设计了“一证一权”（单一版）和“一证多权”（集成板）两个版本的权利证书样式。土地登记薄采用“物的编成主义”，以土地、房屋、森林、林木、海域等原有各类登记单位为基础，进行融合，形成不动产单元，作为不动产登记的基本单位进行统一登记；在此基础上，以土地、海域为基础，集成其范围内的所有不动产单元，编成不动产登记簿。不动产统一登记簿采取活页的方式，通过“一簿多页”和主、次、附页形式反映登记内容，具体分为宗地、宗海基本信息，不动产权利登记信息和其他登记信息三大部分。基本信息部分反映宗地、宗海的主要自然属性，权利登记部分反映不动产的权利状况，其他登记部分反映不动产权利负担或限制情况，包括抵押权和地役权登记、预告登记、异议登记、查封登记等。不动产登记簿证已选择若干城市试填，进一步修改完善后，将形成统一的不动产登记簿册。国家对不动产登记薄册、证书的统一设置，既考虑各部门行业管理的需要，又充分体现便民利民的原则，有利于提高登记质量和效率，满足社会对土地登记信息的查询要求。