我国边疆旅游安全问题及管控措施研究

陈君武，王亚龙

（甘肃政法学院，甘肃 兰州 730070）

近年来，随着我国边疆地区对外政策的调整和旅游资源的开发，边疆旅游业呈现出蓬勃发展的趋势，旅游资源所具有的民族性、原生性和多样性特征吸引了大量中外游客，也推动了边疆省区经济社会的发展，有些边疆地区的旅游业正日益取代传统的农耕文明和游牧文明，成为推动当地经济社会转型的支柱性产业。但事物的发展具有两面性，在边疆旅游巨大的经济和社会效益背后也潜藏着诸多安全因素，由于边疆地区特殊的地缘政治和人文环境，这种安全因素更为复杂和多样，各种传统与非传统安全相互交织，共同构成了边疆旅游的安全隐患。因此，如何在提倡和发展边疆旅游业的同时有效预防和遏制潜在的安全隐患，是国家和边疆省区政府必须重视和解决的问题。

一、边疆旅游中存在的安全问题

边疆包括陆疆和海疆，边疆旅游主要针对陆疆而言。根据我国当前的实践，边疆旅游中存在的安全问题主要有以下几类：

（一）国家安全

国家安全又称为政治安全，属于传统安全范畴。边疆旅游安全因素中存在诸多导致国家安全的因素，主要表现为境外相关组织及其人员借旅游之名进入我国从事各种破坏和颠覆国家政权的违法犯罪活动。具体包括：1.境外谍报组织和人员对国家安全的威胁。近年来，随着改革开放的不断深入和社会主义市场经济的不断完善，我国的综合国力不断增强，国际地位显著上升，但一些传统西方工业强国视中国的崛起是对世界和平的威胁，在国际舞台上大肆宣扬“中国威胁论”，从自身利益出发制造舆论压力，同时不断向中国输送谍报人员，他们与国内分裂势力相互勾结，共同窃取国家情报，企图颠覆我国国家政权；2.境外邪教组织及其人员对国家安全的威胁。除了境外谍报组织和人员利用边疆旅游进入大陆对我国国家安全造成威胁外，另一类对国家安全构成威胁的境外势力便是邪教组织及其人员。与谍报组织不同，邪教及其成员对国家安全的威胁是隐性的，采取的是间接方式，他们利用人民群众的善良与愚昧，向其灌输民粹思想、极端民族主义思想、种族优劣思想等制造民族仇恨、煽动民族情绪，将民族问题扩大为政治问题，从而企图动摇人民民主专政的根基，在此方面，新疆的“7·5”事件和西藏的“3·14”事件给我们诸多启示和教训。从我国边疆旅游格局来看，对国家安全构成威胁的上述两种因素在西北和西南地区尤为突出。

（二）公共安全

公共安全是近年来我国边疆旅游中存在的数量多、后果严重的一类安全问题。目前，我国边疆旅游中存在的公共安全问题主要有群体性事件、毒品走私与贩卖、传染性疾病的扩散、卖淫嫖娼等，纵观我国目前旅游业集中的边疆地区不难发现，最严重的公共安全问题是毒品的走私与贩卖。就西南地区而言，作为我国门户的云南省与越南、老挝、缅甸三国接壤，边境两侧居住着壮、瑶、苗、景颇、布依、傈僳等16个跨界民族，犯罪分子利用这一地缘特征，借旅游之名指使少数民族群众源源不断地将来自“金三角”地区的毒品输入我国。据统计，与云南接壤的缅甸、老挝、越南2007年罂粟种植面积达29 400公顷，其中有大量流入中国。［1］借助旅游走私贩卖毒品在这一地区已形成成熟的产业链，中国已成为“金三角”地区毒品的主要集散地和消费地，这严重侵蚀着国家和社会的肌体，损害着人民群众的身心健康；同时在我国西北边疆地区，“金新月”地区的毒品很大一部分也是通过旅游通道进入中国市场，与西南地区的毒品产业一起对我国市场形成“夹击”之势。

（三）生态环境安全

生态环境安全是近年来迅速升温的一类安全问题，属于非传统安全范畴。生态环境安全属于公共安全，但鉴于其自身的特殊性及在边疆旅游中的普遍性，在此单另论述。

边疆旅游中常见的生态环境安全问题有猎杀野生动物、砍伐珍奇植物、破坏古建筑群、污染环境等。造成生态环境安全的主体主要是政府和个人：一方面，边疆省区政府为了扩大旅游规模，增加经济效益，大量扩建旅游基础设施，不断开发新的旅游景点，造成大量原生植被的破坏，从而不断压缩野生动物、鸟类和禽类的生存空间，最终造成生态环境危机；另一方面，大量不法分子受经济利益的驱使，大批猎杀珍稀动物、砍伐珍奇植物、盗取文化遗产，造成人与自然、人与社会的不和谐；同时，很多游客素质低下，旅行过程中存在大量不文明行为，例如随手乱扔垃圾、在历史文物上乱涂乱画等。对边疆地区生态环境的破坏，影响是恶劣甚至是致命的：首先，边疆地区一般是少数民族聚居区，这里独特的自然和人文环境孕育了独特的民族文化，生态环境是民族文化和民族精神得以延续的重要因素和载体，对生态环境的破坏也是对民族文化的践踏；其次，边疆地区一般动植物种类繁多，是进行生物多样性研究和基因库建设的重要样本和资源，生态环境的破坏意味着这些工作将变成“无本之木”；再次，生态环境的破坏将丧失当地旅游业发展的基础，不宜于实现经济社会的可持续发展。

（四）生命财产安全

旅行者在边疆旅游过程中还存在自身生命和财产的安全问题，其诱因主要表现在两个方面：1.违法犯罪。主要有盗窃、抢劫、敲诈、勒索、杀人、强奸等。与内地相比，边疆旅游中这些犯罪的影响因素有所不同，边疆地区民族性和宗教性较强，文化的差异性较大，对民族和宗教文化的误解和侵犯都可能对旅游者带来财产的损失和生命的威胁。此外边疆地区的居民大多依靠旅游业生存和发展，他们通过开办农家乐、旅行社及售卖民族饰品等取得收入，但受经济利益的诱惑，其经营活动也存在敲诈勒索、强买强卖等现象，这对旅行者的生命财产在一定程度上也构成威胁；2.意外事故。如溺水、坠崖、动物袭击等。造成意外事故的主要原因包括：一方面是相关旅行单位管理措施不到位，政府相关部门对其监管不力；另一方面是旅行者个人缺乏安全意识、疏于安全防范。因此这类安全问题要从政府、相关旅行单位、旅行者个人三方面着手解决。

二、边疆旅游安全问题的产生机制

（一）边疆旅游安全问题的生成机制

按照马斯洛的需求层次理论，人的安全需求仅次于生理需求处在需求的第二个层次，属于人的基本需求范畴。安全具有两层含义，其客观方面表现为周围环境的无危险、无威胁，主观方面表现为人们对自身所处环境状况的评价，即安全感。安全感具有明显的时空差异性，越是陌生的环境人们的安全感就越不确定，相应的对安全的需求也更为强烈。就边疆旅游而言，旅行者一般游离于两个不同的生活和交际环境：一个是居住地，另一个是旅游目的地，由于居住地是旅行者经常生活的地方，其对周围自然环境和人文社会环境都较为熟悉，对环境中存在的安全因素也较为了解，也能够根据环境的变化采取有针对性的预防安全隐患的措施，内心的安全预期也较为明确，因此在这一空间中，旅行者的安全感相对较高；而对于作为旅游目的地的边疆地区而言，由于周围环境的陌生性，旅行者很难预见潜在的各种安全因素，因此在这一空间中，其安全感较低，安全需求更为强烈。

另一方面，旅游的本质特征表现为旅游者追求身心愉悦，其目的是为缓解生活工作的紧张状态，这使得人们往往放松安全戒备，于是，旅游环境的变化产生的人们安全感的下降、安全需求的增强与旅游本质特征之间便形成了一组悖论，二者的矛盾运动便产生了客观存在的安全问题，在安全问题产生后，基于经验教训，人们又会提高警惕，积极防范安全隐患。但随着时空条件的变迁及旅游本质特征对人们内心防御机制的瓦解，这一悖论的棱角又开始分明，安全问题又会不断出现，因此，只要旅游活动存在，这一矛盾就不可能消除，旅游安全问题也将一直存在。

（二）边疆旅游安全问题的作用机制

边疆旅游安全问题的实质是边疆地区社会转型过程中积淀的各种矛盾通过旅游形式的对外释放，边疆安全因素根据旅游安全问题的生成机制作用于旅游媒介：一方面，其在人们安全需求强烈、安全戒备严密时采取潜伏的方式，处于隐蔽状态，另一方面，当人们内心防线松懈的间隙，其从潜伏变为积极进攻，根据不同的时空和社会环境，组合成不同的安全问题，通过不同的形式表现出来，从隐蔽状态上升为实实在在的安全问题。由于旅行者的内心防御机制与旅游本质特征之间的矛盾不会消除，因此边疆安全因素的作用机制也不会消亡，只要边疆旅游存在，这一作用机制将持续发生作用。

边疆安全因素作用于旅游媒介也存在时空差异，例如，在食的环节主要表现为食品卫生问题及其引发的疾病，行的环节主要表现为交通安全和交通场所的犯罪问题，［2］住的环节主要表现为监听、监控等。与内地不同，边疆地区的旅游活动中民族、宗教、恐怖主义等外部因素在安全因素中占有很大比重，其作用机制发挥作用的余地和范围更大，产生的安全问题更为复杂、多样和综合，这不仅关乎国内政治和旅游政策，还关涉对外政策、边疆政策和边疆安全稳定政策。

边疆旅游安全问题的产生机制可见图1。

三、边疆旅游安全问题的管控措施

（一）有效提高边疆旅游组织机构、人员的综合管控能力

旅游安全综合管控能力包括个人的自我保护能力和机构队伍的服务管控能力。这是由安全问题的综合性决定的。为此，可从以下几方面做出努力：

图1 边疆旅游安全问题的产生机制

1.不断加大旅游安全工作资金投入力度，夯实各类旅游安全基础设施。旅游安全离不开牢固的物质基础，安全效益同样离不开合理投入，实际的旅游安全严峻形势要求社会各界必须持续加大旅游安全工作投入的力度。发展有中国特色的边疆旅游事业，要建立一套涉及各级政府、企业、社会、个人旅游安全的长期共同责任机制，例如，我国西部地区，由于历史欠账多，安全条件差，安全环境比较脆弱，做好这方面的工作必须付出更大的努力，投入更大的财力。努力实现跨越式发展模式，需要完善有利于旅游安全的税收、信贷、保险等政策，加强政府在引领和带动社会旅游安全投入方面的作用，相关企业在年度财务预算中须确定必要的旅游安全投入，在此方面，作为新兴经济体之一的南非旅游企业把收入的50%投入安全领域，这一点很值得我们借鉴。

2.积极实施旅游安全保险制度。一般而言，旅游保险是指旅行保险或旅游意外险，提供被保险人在出行期间因遭受意外伤害事故而死亡、伤残或住院医疗等的保险赔偿。发挥保险机制对安全风险的预防作用，实质是发挥社会资本的作用，也是为了夯实旅游安全的物质基础。

3.发挥知识与科技创新支撑作用。安全工作离不开科技与教育，旅游安全需要整合优势资源，建立与旅游安全相结合的安全知识与技术创新体系，突出旅游者、旅游企业的科技创新主体作用，重视以市场为导向的安全生产和研究，加快旅游安全关键技术和设备的研究和开发，建立安全事故的预防预警、救援和处置机制。积极推广旅游安全性能可靠、先进适用的新技术、新工艺、新设备和新材料的使用。企业必须加快旅游安全系统和装备建设，提高旅游安全水平，加强旅游安全信息化建设，建立和完善科技支撑保障服务体系，同时政府应制定相关政策，包含对欠发达地区安全政策的调整，确保旅游安全扶贫项目建设。积极发展旅游安全装备融资租赁业务，鼓励企业加快旅游安全装备水平的升级换代。

4.加强旅游安全监管专业团队建设。旅游安全监管专业团队建设需要加强旅游安全学科建设，加强旅游安全工程类高等教育和职业教育，重点培养高级旅游安全工程技术和管理人员，进一步充实必要的监管力量，改善监管监察装备和条件，创新旅游安全监管和监控机制，确保严格、公平、诚实和文明执法。政府应鼓励高校、职业学校进一步全面实施校企合作办学，落实招生、订单培训政策，加快培训专业人员和业务一线的技能型人才，根据工作职责的能力评价体系，加强企业在职人员继续教育。

（二）提高边疆旅游安全应急救援能力水平

应急救援能力建设的重点是加强旅游安全应急救援编制机构队伍建设，它是整体综合安全管理控制的重要组成部分，这一部分在旅游安全综合管控实践中常常因为是处于事故后措施得不到应有的重视。因此，我们建议：

1.专业应急救援队伍建设必须在安全领域加快推进。各级政府应结合实际，整合应急救援资源，形成统一合力和正能量，依托大型企业以及公安、消防、社会等救援力量，加强国家级或区域级应急救援队伍建设。例如，紧急医疗救援体系要提升事故伤病员医疗能力。

2.完善救援队伍社会化服务补偿机制。鼓励和引导社会力量参与应急救援。从而逐步完善从中央到地方、覆盖全国的救援体系，特别要加强省、市、县三位一体的旅游安全应急管理体系建设，加快应急平台建设，完善应急救援协调联动机制。例如，加强安全的共同性建设，有利于完善共同处置自然灾害预报和预警机制，加强安全监管、气象、地震、海洋和其他部门的协调，防止地震海啸等自然灾害造成的旅游安全事故灾难。

3.创建企业旅游安全动态监测和预警预报系统。加强应急救援装备建设，强化应急物资和紧急运输能力储备，提高应急响应效率，例如，原铁道部公司化运作后紧急运输能力储备不能削弱，只能加强。建立和完善旅游安全应急预案体系，并且实现动态修正。

总之，省、市、县三级的旅游安全计划备案制度的实施，要加强与政府相关应急预案的企业计划的衔接，定期开展应急演练，切实提高事故救援的作战能力，克服演练中的形式主义，努力打造节省、及时、高效的应急救援队伍。

（三）提高国民安全文化素质水平

安全工作，预防为主，提高人们的安全意识是关键。做好旅游安全工作需要“登高望远”的态度，要从战略高度和长远角度抓好以提高旅游安全水准为主要内容的文化素质教育。具体包括：

1.逐步提高旅游安全教育质量。从长远来看，旅游安全的能力水平，往往通过文化素质高低体现出来，国民的安全素养与其教育文化水平密切相关，因此，提高旅游安全教育（包括扫安全盲和安全技能培训）的质量尤为重要。全社会要形成关心旅游事业和安全文化建设的氛围，从而使旅游安全意识培训得到加强，并以提高整个社会成员的安全知识水平为前提，在中小学扎实推进安全教育进课堂活动。加强大学生安全文化素质教育，在日常工作学习生活中同步培养安全意识，达到使每一个社会成员，特别是政府公务员、游客、导游、司机真正形成各负其责的安全意识，人人重视安全问题，实现安全事故的零容忍。

2.加强旅游安全教育基地建设。在现有教育机构充实安全教育内容的同时，充分利用电视、互联网、报刊、电台和其他多种手段大力开展旅游安全知识普及教育，增强国民的健康发展、安全发展思想意识。旅游安全文化教育要在各级各类学校广泛普及，学校要加强经常性的安全演练，开展全面的旅游安全工作，还需经常性开展应急避险和职业健康知识进企业、进农村、进社区、进家庭活动，努力建设高质量的全民旅游安全水平。

3.不间断地对旅游从业人员开展旅游安全专业培训。建立和完善旅游安全和技术人员继续教育体系，大型企业要建立和完善职业教育和培训机构，特别是要加强地方政府旅游安全领导干部的培训力度，提高他们的旅游安全管理水平，促进全社会的旅游安全文化的繁荣和发展。

4.加强旅游安全文化管理与服务水平。充分利用政府服务、社会资源和市场机制促进旅游安全文化产业的发展，创造旅游安全文化精品促进旅游安全文化的繁荣，实现管理加服务的效益最大化。例如，大力开展旅游安全文化主题公园、主题街道和旅游安全社区建设，以点带面，建立旅游安全文化示范企业和旅游安全示范城市，使安全工作不留死角。创新旅游安全文化理论和建设手段，构建自律、持续改进的长效机制，促进旅游安全文化建设水平不断提高，引领和推动旅游安全工作。

（四）增强边疆旅游安全工作中的领导责任意识

在中国社会舞台上，领导角色尤为重要，实施旅游安全管理控制措施与各级领导干部的带头作用是分不开的。因此，切实加强旅游安全工作中的领导责任意识刻不容缓：

1.建立新型旅游安全工作综合管理机制。要进一步改进和完善政府统一领导，部门负责监督，企业依法落实，群众广泛参与的安全系统机制，在整个社会支持下构筑旅游安全工作大局，充分发挥各级领导的带头作用。旅游安全要加强组织领导，充分发挥各级政府安全委员会办公室的指导协调作用，落实各成员单位工作职责。县级以上人民政府要依法健全旅游安全监管体系，旅游安全工作任务较重的乡、镇、村、社也要加强旅游安全监管力量建设，以适应当前城市化发展的趋势。

2.加强旅游安全绩效科学考核力度。把旅游安全考核指标纳入经济和社会发展的评价指标体系，尤其要加大旅游安全领导干部绩效考核力度，把旅游安全工作纳入社会主义物质文明、精神文明和党风廉政建设，使旅游安全管理进入一个全面的管理系统。制定和完善旅游安全奖罚制度，并对取得显著成绩的单位和个人给予表彰和奖励，在全社会彰显榜样力量。同时对违法、失职人员依法严格追究相关责任。

3.发挥公众参与监督领导履行职责的强大作用。要促进旅游安全政务公开，把不该政府管的事项交给市场，做好行政许可网上申请、受理、审批制度，加强与新闻媒体的合作，落实旅游安全新闻发布制度和救援工作报道机制，完善危害事故举报奖励制度，进一步加强社会监督和舆论监督。例如，现阶段政府应注意发挥网络监督作用，支持各级工会、共青团、妇联和其他群众组织的日常监管工作，同时企业要调动广大职工开展大众旅游安全监管和隐患排查工作，实现旅游安全群防群治的局面。

［1］云南警官学院课题组.“金三角”地区毒品形势系列调查报告（六）：“金三角”毒源变化及其毒品走私态势预测［J］.云南警官学院学报，2007，（4）.

［2］张进福，郑向敏.旅游安全表现形态与时空特征简析［J］.桂林旅游高等专科学校学报，2001，（1）.