创新村干部激励机制激发农村发展活力——以江西省L县为例谈优秀村干部“公职化”

刘 小 亮

（中共上饶市委党校，江西 上饶 334000）

习近平总书记指出：“农村要发展，农民要致富，关键看支部”。村干部是村民和当地乡镇党委政府之间的纽带桥梁，是党在农村各项路线方针的具体执行人，也是农村公共产品和公共服务的主要提供者。优秀的村干部更是集乡村威望、村民信任、丰富的基层经验于一身，对整个农村经济社会事业发展至关重要，其特殊地位与作用决定激励制度的重要性。然而，当前村干部的报酬偏低，严重影响其工作积极性，也造成老化严重，难留、难选问题突出；另一方面，村干部贪污腐败、不作为、乱作为等现象较普遍。因此，如何有效提升村干部工作积极性，留住农村优秀人才，遏制其贪污腐败心理，对于进一步激发农村发展活力、实现全面建成小康至关重要。

一、基本概况

（一）优秀村干部的内涵

“村干部是通过上级党委政府任命或由选举产生的、在基层党组织和村民委员会及其配套组织担任一定职务、行使公共权力管理公共事务、提供公共服务的职能，并享受一定政治经济待遇的工作人员；他们是村庄公共生活的主导力量，在村庄公共权力运作过程中发挥着领导、管理、决策、整合等功能”①卢福营.论村民自治运作中的公共参与[J].政治学研究,2004,(1).，包括村党支部（党总支）委员、副书记、书记，村民委员会委员、副主任、主任等。在当前的村民自治过程中，村干部扮演着国家代理人、社区当家人和家庭代表人等多重角色，拥有村庄社会的“话语权”。②孙琼欢,卢福营.中国农村基层政治生活中的派系竞争[J].中国农村观察,2000,(3).根据村干部的内涵，优秀的村干部是在为民行使公共权力、管理公共事务、提供公共服务过程中表现良好并且获得人民满意率较高的村干部。具备三个特征：

第一，基本素质过硬。俗话说，“村民富不富，关键看支部；村子强不强，要看‘领头羊’”。优秀的领头羊应具备过硬的基本素质：一是内在有坚定的理想信念，具备为民做实事、谋福利，敢于担当、勇于奉献、甘愿牺牲的精神品质。二是外在有组织、沟通、协调等基本业务能力，组织带领村民致富，与乡镇领导沟通、汇报工作，协调处理村民日常事务。

第二，基本职责完成较好。明确为谁当家、当什么样的家，为谁干事、干成什么事的职责要求，做好党支部工作、村级经济和社会发展、精神文明建设等本职工作。

第三，村民满意率高。“金杯银杯，不如百姓的口碑”。一是威望较高，农村社区是个熟人社会，费老曾讲：“乡土社会是礼俗的社会，人们对传统有敬畏之感，威望是传统农村延续至今仍在发挥作用的因素，越是封闭的农村，作用就越强，优秀村干部表现威望特征就越明显”。二是作风正派、办事公正。农村社区拥有复杂的人际关系和千头万绪的利益，公平、公正、公开处理才利于农村和谐。三是工作经验丰富。村务日常工作涉及村民思想政治教育、土地纠纷、集体利益的维护等，任何细微事情的处理都需凝聚丰富地农村工作经验，经验的不同将导致事件处理结果的完全不同。

（二）L县村干部及其报酬的基本概况

L县位于江西省东北部，下辖18个乡镇，有186个行政村和18个社区，总计有1110名村干部。其中，有188名村（社区、居委会、街道）党支部书记，185名村主任，737名其它副职，另外全县还有65名大学生村官。

1.全县村干部基本概况：

乡镇 行政村和社区总数村干部数量文化程度初中及以下 高中 大专及以上陈坊乡 9 43 23 17 3青溪服务中心 7 36 24 5 5篁碧畲族乡 4 21 10 8 5太源畲族乡 4 23 15 0 8稼轩乡 8 42 32 7 3

（注：此处村干部包含农村村干部和城市社区干部以及乡镇街道居委会干部。大专以上学历数包括65名大学生村官在内。）

2.全县村干部报酬的基本概况：

备注：1. 月打卡工资和月报酬总数最高的原因是其干部为事业干部兼任。（不是事业干部的村支书最高月打卡工资和最高月报酬是1000元）。2.河口镇民和管委会主任月报酬总数最高，原因是店面租金使村集体经济收入较高。3. 武夷山乌石村副职月打卡工资最高，沙坂村副职月报酬总数最高，原因是其副职均为事业干部兼任。（不是事业干部的村副职最高月打卡工资是950元。）（注：原始数据来源于L县委组织部2014年10月的统计数据，经整理而得。）

3.全县村干部办理养老保险概况。全县共有370名村干部办理养老保险，其中包含161名村支部书记或14名社区书记、63名村主任或社区主任、146名村干部副职。全县共有村（社区）、居委会支部书记188名，未买养老保险的书记为27名，办理率为80.3%；全县共有村主任185名，122名村主任未办理养老保险，办理率为34%；全县共有村其它副职干部737名，591名未办理养老保险，办理率为19.8%。综合来分析，全县的养老保险办理率为33.3%，大约为全县的干部的三分之一。

二、当前村干部激励机制存在的困境分析

（一）存在的问题

据调查，当前村干部普遍面临着“责大、权小、利小”的困境，所承担的责任与所拥有的权利和收益严重失调，存在三个方面的问题：

1.物质、精神激励失调。当前，村级经费主要包括上级转移支付、本村集体经济收入和项目及帮扶资金；支出则包括工资、五保、优抚、办公经费、还债等众多开支。同时，L县处于欠发达地区，经济发展较落后，集体经济收入少或无，更加剧村集体入不敷出的困境，导致物质、精神激励严重失调。

物质激励失调一方面体现在工资收入过低。村干部最高的是村支部书记，平均总报酬为907元/月，最低只有600元/月；村主任平均总报酬847元/月，最低只有600元/月；其它的村干部的平均总报酬817多元/月，少的只有400多元/月。这与外出务工、经商村民的收入形成了强烈反差，严重影响村干部工作的积极性。与失去的机会成本相比，与外出务工和经商村民的收入相比，与国家正式工作人员相比，待遇上的巨大反差导致其心理失衡，滋生消极情绪，无法安心做好本职工作。另一方面，村干部离任后缺乏物质保障。目前，L县只有三分之一的村干部在离任后能够享受到养老保险待遇，仍有三分之二的村干部离任后还缺乏任何形式的保障，养老保险的缺失，进一步加剧影响村干部工作的积极性。

不仅物质激励失调，精神激励也失调。改革开放初期，村干部是荣誉、地位、身份的象征，体现村民自我价值的实现，村民的赞许和上级的表扬满足村干部的精神需求。新形势下，随着村民民主意识的不断提高和社会价值观念的转变，村民对村干部的态度和认同发生很大的改变，村干部的地位一落千丈。“平时不理你，遇事要找你，办不好要骂你”，村干部的荣誉感正在逐步丧失。同时，村干部晋升渠道也非常有限。受文化程度、年龄和制度的束缚等影响，仅有十几个村干部享受事业单位编制待遇，其中包括事业单位干部兼任村干部的数量。据了解，村干部对目前的晋升渠道很不满意，“当村干部在政治上没盼头，当村支书是尽头”是真实写照。

2.正、负激励失调。在村干部实际管理中，过多注重正激励而忽略负激励。部分村干部作风问题突出，官僚主义严重，缺乏现代化的管理思想，服务手段落后，凭自身经验办事，脱离实际。对于这些，受到严厉惩处的少之又少，通常以“口头批评”草草了事。大多数工作较清闲，较自由，监督较少，对惩处制度和措施也了解较少也导致部分其养尊处优、不思进取，甚至以权谋私，贪污腐化严重。

（二）原因分析

1.忽视村干部的多元化需求。在传统干部人事管理制度的影响下，突出强调村干部为人民服务、为村庄服务的道德要求，忽视村干部作为“经济人”与“政治人”的多方面需求。《村民委员会组织法》第九条明确规定，“村民委员会成员不脱离生产，根据情况，可以给予适当补贴”。“可以给予”一词即是可以给予，也可以不给予；“适当补贴”表明缺乏正常的工资发放及增长机制，只存在临时性误工补贴，缺乏基本的工资保障。虽然公开考核选拔制度一定程度上畅通了村干部的晋升渠道，打破了“村干部做到村支书是尽头”的局面，但受文化知识水平的影响，通过考试者寥寥无几，无法从根本上满足村干部多元化的职业需求。

2.村干部激励制度不科学。第一，薪酬制度不公平。表现为外部不公平、内部不公平、自我不公平：外部不公平是与沿海地区村干部薪酬水平相比，欠发达地区远远落后；即使江西不同地区相比较，仍有不少差距。内部不公平主要体现在同一县城，乡与乡之间不公平；同一个乡镇，村与村之间不公平。实行“村账乡管”后，同一乡镇内薪酬待遇由乡镇政府决定，村与村之间的工资福利不考虑村庄的大小，村庄内人口的多小，村庄事务的多小等因素，按照行政村进行均等划分。通过调查得知，大村与小村的转移支付费用相差不大，如L县新塘乡罗石村与武夷山镇鹅湖村人口相差将近一倍，但转移支付的费用却基本无差别。自我不公平主要体现在自我付出与所得收入的比较，所得的收入与工作的付出失衡。同为村干部，妇女主任和村民委员会委员，工作职责不同，管理的事务不同，薪酬待遇却相同。第二，晋升制度不科学。当前晋升的主要渠道是通过公开考核选拔制度晋升到乡镇公务员。不合理性有三点：一是选拔名额非常少，实现晋升非常困难，一般村干部无法实现晋升。二是晋升制度缺乏合理的法律依据，缺乏法律层面的支持，并未从根本上解决村干部的晋升问题。三是晋升空间非常有限。据调查，当前实现晋升的只是解决编制问题，无法晋升到县级以上更高层次的公务员队伍中，基本上都是一般乡镇公务员，即是公务员中的办事员。

3.村干部激励缺乏可操作性。第一，激励资源匮乏。包括物质和政治激励资源匮乏。物质资源匮乏源于乡镇财政困难，以L县为例，除河口、永平镇等大镇财政较充足外，其它都面临资金困难，较多都背负着债务包袱。“巧妇难为无米之炊”，乡镇财政在维持自身正常运行都困难的情况下，无法保证村干部激励资金需求，使其陷入“空头支票”的困境。政治资源匮乏源于乡镇政府权力的有限性。自上而下的政治体制使上级政府牢牢掌控人事权，乡镇政府无法在自身的权力之下提拔优秀的村干部到乡镇公务员队伍中来，权力的有限性决定了激励政治资源的有限性。第二，激励手段落后。首先，忽视物质激励作用，侧重于精神激励和声誉激励，强调村干部的公仆地位，多讲奉献、少计较利益。这是遵循政治文化要求而产生，要求村干部具备公仆本色，全心全意为人民服务。然而，与拥有正式编制的人民公仆相比较，村干部是具有“公仆”之名，无“公仆”之实。此种过多强调村干部“道德归属感”而忽视村干部“经济归属”或“政治归属”的激励方式难以满足当前村干部的多元化需求，丧失吸引力，导致激励机制几乎完全失效。其次，忽视负激励的作用。面对村干部收入微薄、晋升困难等困境，乡镇政府多采用“放松监管以弥补激励”的方式来保障村干部队伍的稳定性，导致村干部惩戒机制的缺失、自律意识下降、腐败易发多发。忽视负激励的作用，片面强调正激励的功能，造成正激励的贬值乃至失效、整体约束力下降，进一步使整个激励机制失去平衡，从而丧失其存在的意义。

三、优秀村干部“公职化”的现实意义

（一）加强村干部队伍建设的客观需要

党的十七届三中全会指出：“要加强农村基层干部队伍建设，着力拓宽农村干部来源，提高他们的素质，解除他们的后顾之忧”。因此，优秀村干部“公职化”是有效解决村干部的后顾之忧，稳定村干部队伍、激发村干部活力的重要举措。

1.有助于吸引农村优秀人才。村干部在现有的体制下，并不属于国家体制在编人员，是一群被边缘化的群体，既不是国家正式工作人员，也不是普通的老百姓。由于待遇过低，面临着青黄不接、后继无人的困境。“公职化”激励突破“政治上到村支书是尽头”的瓶颈，多中选好、好中选优、鼓励先进、鞭策后进，是加强村干部队伍建设的重要方式，有助于村干部政治生态的“优胜劣汰”，为农村发展留住人才提供最原始、最迫切的动力。

2.有助于激发村干部队伍的整体活力。当前村干部管理体制存在着人浮于事、赏罚不明、“干多干少一个样”一刀切式的不良考核标准。 “公职化”的激励机制将最大程度地激发广大村干部的积极性、主动性、自觉性和创造性，将有效增强农村地区“比、学、赶、超”的竞争氛围，增强其事业心和责任感，消除“工作干得多，报酬拿得少”的不良影响，从整体上增强村干部队伍的生机和活力，提高农村管理工作的效率。

3.有助于村干部队伍的可持续发展。当前村干部难选难配问题突出，年轻一代或考上大学，或外出务工，或忙于个人致富，不愿担任村干部担子，新招的大学生村官也大多将其作为临时跳板，不能安心地扎根农村。这导致村干部选择余地太小，换来换去仍是老面孔，不利于村干部队伍的可持续发展。 “公职化”激励制度的建立和实施，将体现党和国家对农村第一线工作的高度重视，对最基层工作者物质和精神方面的深切关心，将激励更多地年轻人充实进来，为村干部队伍补充新鲜血液。

（二）解决村干部激励问题的现实需要

习近平总书记曾指出：“改革是由问题倒逼而产生。”优秀村干部“公职化”更是解决当前村干部激励机制问题的迫切需要。

1.有利于解决物质、精神激励不协调的问题。在物质上，将保证部分优秀村干部享受国家正式工作人员待遇，退休后享受养老保险待遇，大大超越其现阶段的物质待遇水平。在精神上，“公职化”即意味着国家体制内人员，满足村干部荣誉、地位和身份的精神需求，有助于其实现人生价值。

2.有助于解决正、负激励不协调的问题。正负激励不均衡的根源在于村干部综合福利待遇较低，愿从事者的适合人选寥寥无几，导致对现有村干部依赖过大，惩戒力度偏小。“公职化”的激励措施将改变落后地区村干部“无人问津”的现象；加大监管和考核力度，有效预防村干部腐败，有利于构建风清气正的农村自治氛围。

（三）有助于化解基层矛盾，维护农村稳定

优秀村干部具备过硬的基本素质、丰富的农村工作经验和较高的村民满意率，因而在处理村民、村村之间矛盾过程中能更好善任调解人的角色，在处理农村各类问题时更得心应手。从而使很多问题能化解在基层、化解在未发，抓早抓小、防微杜渐，有助于防患于未然；另一方面，有助于激发村干部开展工作、争创事业的干劲，激励更多地优秀人才投入到农村社会建设和管理当中，进一步促进农村社会的和谐、稳定和发展。

四、实施办法和可行性分析

“公职化”是解决当前村干部激励问题的现实需要，是农村社会发展的客观需要，是维护农村稳定的必然要求。关键在于如何实施？既能解决当前问题，也在地方政府财政承受范围内，从而利于农村的可持续发展。

（一）简易实施办法（以L县为例）

1.基本原则：（1）党管干部原则；（2）任人唯贤、德才兼备原则；（3）群众公认、注重实绩原则；（4）公开、公平、公正、竞争、择优原则。

2.岗位名额及来源：全县控制在每年每个乡镇2-3个名额。名额的来源可采用部分从全县乡镇每年招录的公务员、事业单位名额中腾出。选任后的村干部可继续在村任职或充实到县城、乡镇机关事业单位中。

3.选任条件：（1）拥护党的基本路线和方针、政策，在村干部管理工作中勇于改革，实绩突出，得到百姓的认可。（2）有强烈的事业心和责任感，具有5年及以上村干部工作经验，有百姓认可的组织、协调和业务能力。（3）连续三年及以上的考核均为优秀者；（4）无违法党纪国法、无身体健康问题者。

4.考核办法：初步考核可采用民主测评的方式，村干部工作干的好不好，当地村民最有发言权。村干部的工作考核应采用该村18周岁以上村民集体投票表决，优秀的村干部的满意率应达到全村村民四分之三及以上的满意率。二次考核可采用结构化面试的办法，可采用与农村社会发展密切相关的问题来考察各位村干部的组织、协调及综合业务水平。

（二）可行性分析

具备可行性，关键满足三个条件：第一，对现有村干部进行有效激励，满足其职业发展诉求；第二，在当前的经济发展形势下，地方政府财政负担具备可承受性；第三，激励机制具备可操作性。

1.村干部激励的有效性。一方面，5年以上村干部工作经验和连续3年以上评为优秀是评选的基本条件是将成为村干部干好工作的内生动力。另一方面，每年每个乡镇3-5个名额的选任机会将保证激励作用的有效性，从长期来看，基本可以实现对全体村干部的全覆盖。以L县为例，当前共有1110名村干部，18个乡镇，按照每个乡镇平均每年选任2.5个，任期不限，工龄30年来计算，30年即可选任1350个村干部，从根本上保证了每个村干部实现公职的机会。

2.财政负担的可承受性。财政具有可承受性是实施此激励措施的关键。以L县为例，倘若按照每年每个乡镇增加3个公职来计算，一个为计划内招聘腾出的职位，2个为额外增加，18个乡镇每年即多增加36个公职的额外财政负担。在当前的经济发展条件下，每个基层公职每年的工资和福利支出大概为三万元，36个即是100万元左右。在当前的养老保险的制度下，每年只会多增加这100万元的财政支出。在当前的经济发展形势下，每年增加100万元的支出与经济发展增加的财政收入相比，地方财政完全可以承受。

3.实施办法的可操作性。可操作性的关键在于建立系统、完备、切实可行的监督体系。一方面，在村民民主推荐和干部考核的过程中，要规范村民选举和考核程序，确保选举过程满足公开、公平、公正、竞争、择优原则，防止部分村干部采取不正当的手段进行拉票、买票的行为，保证民主推荐过程完全反映当地村民本意。另一方面，在结构化面试的考核中，也应建立健全监督机制，可采用面试官异地选调、双向抽签等较为规范、透明的面试程序，防止部分干部在此过程中以权谋私和权钱交易。

优秀村干部“公职化”的激励机制是符合农村人民群众长远利益、满足村干部职业发展诉求和实现农村稳定可持续发展的重要方式。既有利于激发农村发展的活力，进一步助推农村经济社会事业的发展；也有利于解决当前基层信访问题，进一步推进农村社会管理的创新和农村经济社会发展的升级；更有利于“生产发展、生活富裕、村容整洁、乡风文明、管理民主‘农村梦’”的圆满实现。

[1]农业部、监察部、国务院纠风办关于做好村干部任期和离任经济责任专项审计的通知 农经办[2005]12号.

[2]李 华,何临春.自我实现人条件下村干部激励机制研究[J].安徽农业科学,2011,(10).

[3]宁泽逵,柳海亮.村干部向何处去[J].中国农村观察,2005,(1).

[4]单正丰.村干部素质需求与教育对策研究[J].安徽农业大学学报,2004,(12).

[5]李勋华,何雄浪.村级主要干部工作动力的影响因素分析及启示[J].软科学,2009,(7).