国家环境危险防御义务的二元制度结构

陈海嵩

摘要：环境危险防御义务是国家环境保护义务的主要类型之一，其要求国家公权力采取措施对环境危险因素加以干预和排除。为实现国家环境危险防御义务，在管制行政相对人行为的“外部效力”面向上，应强化立法权对行政权的约束；在约束国家行为的“内部效力”面向上，司法权应对行政权保持必要之谦抑。排除环境危险、维护环境权益是当前中国环境法治的重要任务，需要根据“外部效力/内部效力”的二元制度结构进行有针对性的分析，通过国家公权力的合理配置实现国家环境危险防御义务。

关键词：国家环境危险防御义务国家环境保护义务外部效力内部效力

中图分类号：DF2文献标识码：A文章编号：1673-8330（2015）03-0053-11

在环境问题日益严重的现代社会中，国家负有保持环境质量、抵御环境危害与风险的保护义务，其规范依据是宪法上的“环境基本国策”；在内涵上，国家环境保护义务包括三大类型：环境现状保持义务、环境危险防御义务、环境风险预防义务。①就国家的环境危险防御义务而言，其意味着：针对有非常高的可能造成环境法益损害的各种“危险”因素，国家公权力应及时采取措施加以干预和排除。

从环境法的发展历史看，在宪法中纳入环境保护基本国策之前，各国已分别在大气、水、噪声、废弃物、野生动植物等领域制定了多部单项法律。例如，德国从1960年代到1970年代前期，已经制定了许多环境立法，包括《联邦污染防治法》、《联邦自然保育法》、《废弃物处理法》、《毒性化学物质管理法》等，但其在宪法中纳入环境基本国策是在1994年。②可见，从形成“环境国家”的角度观之，国家所担负的“危险防御义务”并非简单地针对环境污染颁布法律进行管制，而是应顺应环境基本国策在整体上对国家公权力提出的要求，以排除环境危险为中心，全面调整立法权、行政权和司法权在履行国家环境危险防御义务上的相互关系。

从总体上看，国家的环境危险防御义务主要在两个方向上展开：对造成环境影响的行政相对人之行为进行管制，这是国家环境危险防御义务的外部效力；对造成环境影响的国家行为进行约束，这是国家环境危险防御义务的内部效力。两者围绕国家权力的合理分工而形成各自的制度逻辑，共同构成了实现国家环境危险防御义务的二元制度结构。

一、管制行政相对人行为的制度结构：行政权与立法权的关系

一般而言，国家为有效抵御环境危害，需对造成环境影响的行政相对人之行为予以约束，即进行环境管制。对环境污染的管制绝非单纯禁止甚至“零排放”，而是要求将污染物控制在环境容量之内，这就需要建立环境标准制度以作为判断行政相对人行为合法性的依据，这构成了国家环境危险防御义务在“外部效力”面向上的核心制度，并以此作为国家环境管理与环境执法的基础。

在内涵上，环境标准是指为了防治环境污染，维护生态平衡，保护人体健康，对环境保护工作中需要统一的各项技术规范和技术要求所做规定的总称。③从功能上，环境标准是将环境保护在科技上的技术要求加以规范，使环境法上抽象的专业科技规范得以具体确定，减轻许多审查程序之障碍，也能让人民预测到其依法应为的行为，达到法的安定性。④在制定主体上，由于环境标准涉及专业性事项并需要时常变动，不适宜由立法者加以直接规定，而是由行政机关进行制定并公布，这就使得大量的环境标准并不是以法律的形式，而是以行政内部规定的形式存在。但在实践中，环境标准是判断行政相对人行为合法性的主要依据，这就产生了环境标准是否具有约束行政相对人、法院之外部法律效力的问题，进而关系到在实现国家环境危险防御义务的过程中立法权和行政权的相互关系问题。

（一）传统公法理论中环境标准的定位及其改变

在传统大陆法系公法理论中，行政机关所颁布的规范性文件被区分为“法规命令”和“行政规则”两类。法规命令（Rechtsverordnung）是行政机构获得法律授权后，对多数不特定人就一般事项所作的规定，其具有相同于（狭义）法律的对外直接约束力，也称为“授权立法”；行政规则（Verwaltungsvorschrift）则是规范行政内部关系的法规，是行政机关基于自身的组织法权限，就行政内部组织、职务分配、作业流程、法令适用、行政裁量等事项进行的规定，不具有约束行政相对人的外部效力，仅有约束下级部门的内部效力。⑤简言之，法规命令和行政规则最大不同在于是否具备外部效力。在判断方法上，主要有两种：（1）根据授权标准判断。法规命令需要有充分的法律授权根据，授权法律要确定授权的内容、目的和范围，而行政规则的根据则是上级行政机关的指令权。（2）根据程序标准判断。法规命令的制定程序较为复杂，而且议会可以在授权法律中保留对法规命令的批准权，而行政规则的制定程序较为简单、快捷，原则上没有制定程序的要求；法规命令必须采取书面形式，由行政机关的首长或其代理人签署并公开发布，而行政规则没有必须公布的义务。⑥

根据这一理论，环境标准属于不具外部效力的行政规则。如在日本，环境标准在法律性质上，只是表示行政努力目标的一个指标，并不具有作为直接规定国民具体权利义务的法规的性质。⑦根据日本《环境基本法》第16条的规定，环境标准由政府加以设定，其法律形式并不是政令及其法规的形式，而是根据内阁会议决定，以环境省告示的方式向外公布。如此，环境标准对于行政相对人和法院而言不具有法的约束力，然而，在环境保护法律运行的实践中，环境标准作为行政机关执法的主要依据，往往会涉及到相对人的权利义务问题。例如，法律规定“个人或者组织的倾废行为明显危害环境时，行政机关可予以××行政处罚”。行政机关根据具有“内部约束力”的环境标准认定某个行政相对人的倾废行为对环境造成明显危害，并据此作出行政处罚。此时，在行政诉讼中就产生了法院是否受该环境标准约束的问题。⑧此时，通过行政机关的适用，行政规则具有了事实上的外部效果，同其原先设定的法律上效果造成矛盾。⑨为了解决这一问题，“行政规则外部化”成为学者讨论的焦点，并形成了两种理论：间接外部效果说和直接外部效果说。所谓间接外部效果，是指行政规则仍然不对司法构成直接的约束力，但如果行政规则成为行政惯例或对特定公民的保证，且不违反上阶位法律规范，那么，法院应当基于平等原则或信赖保护原则，肯定它们的效力。只是，法院的直接依据是平等原则或信赖保护原则。所谓直接外部效果，是指行政机关依据其职权范围内的“原始立法权”制定的行政规则，具有直接的外部法律效果，对行政法院具有约束力。⑩