“存保”终落地 实践见真知

郭濂

3月31日，国务院公布《存款保险条例》，明确批复由央行履行存款保险职能，负责存款保险制度的实施和保险基金相关管理工作，并于5月1日起正式实施。从1993年我国首次提出建立存款保险制度，至今已酝酿22年之久。在央行持续不懈的努力下，在我国利率市场化改革进入攻坚期、经济面临“三期叠加”的下行压力之时，存款保险制度的及时推出具有重要意义，将深远影响着我国金融市场格局和发展。

存款保险制度出台的时机选择

我国存款保险制度的推出综合考虑了当前经济形势、金融改革和公众利益等因素，是在“市场起决定作用”的时代背景下，加速推进利率市场化，激活中小企业发展潜力的重要举措。

首先，存款保险制度是金融领域深入推进“市场起决定作用”这一重大决策的体现。十八届三中全会提出“经济体制改革的核心问题就是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定作用”，这进一步提升了市场在中国经济发展中发挥的重要作用。金融改革作为全面深化改革的重要领域，必须充分发挥市场的决定性作用。对于吸收存款的银行业金融机构，适时引入存款保险制度这一市场化的风险分散和风险控制手段，有利于进一步激发市场创造性。

其次，我国经济处在“三期叠加期”，存款保险制度的出台有助于激发中小企业经济驱动力，助力经济稳定增长。当前我国经济正处在增长速度换挡期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期的特殊时期，经济形势面临较大下行压力。此时推出存款保险制度，有利于缩小中小银行与大银行之间的信用差异从而促进中小银行发展，这将有效缓解中小企业融资难问题，并带动中小企业发挥其对经济增长的强劲驱动力。

再次，我国正处在利率市场化改革的攻坚期，存款保险制度的出台为存款利率市场化改革奠定了制度基础。近年来，我国利率市场化明显加速。2013年7月19日人民银行正式宣布放开人民币贷款利率管制；2014年11月22日，将金融机构存款利率浮动区间上限上调至20%；今年3月1日，在下调金融机构人民币存款基准利率至2.5%的同时，将存款利率浮动区间上限由存款基准利率的1.2倍调整为1.3倍。可以说，我国已经完成了大部分利率市场化改革，进入利率市场化改革的攻坚期。但存款利率市场化的必要前提是建立存款保险制度，因为只有公众的存款在法律层面明确了最终担保人，才能从制度上保证存款利率放开后，即使银行从事高风险业务导致存款无法兑付，公众的利益依然能够通过保险得到赔付。

最后，我国民营银行正处于起步期，存款保险制度的出台能够有效支持民营银行快速成长。2014年7月，我国首次批准成立了天津金城银行、深圳前海微众银行、温州民商银行等三家民营银行。在现有社会金融信用环境下，民营银行吸收存款等资金来源的难度要远大于国有银行，这是其业务发展的一大制约。而存款保险制度的出台能够增强民营银行的吸储信用，为民营银行的快速发展保驾护航。

存款保险制度的主要特点

按照《存款保险条例》的相关规定，我国存款保险制度具有以下四个特点：

一是实行限额偿付。存款保险最高偿付限额为人民币50万元。中国人民银行会同国务院有关部门可以根据经济发展、存款结构变化、金融风险状况等因素调整最高偿付限额，报国务院批准后公布执行。

二是实行强制投保。为全面充分保护存款人的权益、确保制度的公平性和合理性，存款保险将覆盖所有存款类金融机构，包括在中华人民共和国境内设立的商业银行、农村合作银行、农村信用合作社等。

三是实行差别费率。存款保险费率由基准费率和风险差别费率构成。费率标准由存款保险基金管理机构根据经济金融发展状况、存款结构情况以及存款保险基金的累积水平等因素制定和调整，报国务院批准后执行。

四是覆盖面广。我国存款保险最高偿付限额为人民币50万元，高于世界多数国家的保障水平，能够为99.63%的存款人提供全额保护。

存款保险制度的影响

存款保险制度实施以后，对商业银行的流动性的盈利影响较小（以平均0.03%的存款保险费率来估算，收取的存款保险费率约300亿元，仅占商业银行2014年全年净利润1.55万亿元的1.9%不计），但会激励商业银行加强风险管理，提高资本充足率和监管评级，整体上有利于提升金融体系的稳健程度。

存款保险制度的出台对维护国家金融安全和金融稳定具有重要意义。从国际上看，监管部门的监管职能、中央银行的最后贷款人职能和存款保险机构的存款保险职能构成了国家金融安全网的三大支柱。自美国建立联邦存款保险制度以来，全世界已有110多个国家建立了存款保险制度。长期以来，中国的金融安全网缺少存款保险制度这一重要支柱。存款保险制度的出台，能够有效化解银行经营风险的强大负外部性，对于中国金融体系的安全起到至关重要的作用。此外，存款保险制度的建立将增强各金融板块之间的联系，尤其是银行机构和保险机构，使得中国金融体系更加健康完善。在中国整个金融体系中，保险行业的发展状况相对较弱，和国际保险同业相比存在着巨大差距。存款保险制度的推出，可以一定程度上伸长中国保险行业的触角，使其风险分散的职能在金融体系中发挥更大的作用。

对吸收存款的金融机构而言，存款保险制度的推出为银行更加市场化运作提供了制度保障。一是存款保险制度的推出能够促进完善银行的市场退出机制。金融业的健康发展，需要保持适度的竞争来不断促进其产品创新和服务质量提升。由于银行业务的特殊性，当个别银行经营不善、出现破产风险时可能会危及整个金融安全，这常常会使监管当局面临两难境地。然而，如果建立了存款保险制度，将大大弱化银行破产对金融体系产生的冲击，从制度上把银行破产对市场产生的负面效应降至最低，这为进一步完善银行的退出机制做出了至关重要的基础性铺垫。二是存款保险制度的推出有利于银行系统控制经营风险、提升服务质量。存款保险制度的推出会增加银行吸收存款的成本。由于保险费率由基准费率和风险差别费率构成，银行承担的保费的高低取决于自身风险的大小，各家银行因此而增加的成本存在一定的差异。这对商业银行构成了一定的市场约束，可以倒逼商业银行去改善经营、防范风险、提高竞争力。另外，从各国经验看，存款保险制度的建立使得大银行和中小银行的信用差异大幅缩小，这对中小银行的发展有重要的积极意义。中小银行的发展将会加剧银行业的竞争，从而促使各家银行不断提高服务质量，用创新和差异化服务吸引客户。 对公众而言，存款保险制度的出台从法律的层面保护了存款人的基本利益。国务院以颁布《存款保险条例》的形式来建立起显性存款保险制度，可以为广大存款人提供公开透明、安全可靠的法律保障，这是落实中共十八届四中全会提出的依法治国精神的具体体现。存款保险制度的一大核心亮点是将银行风险的承担主体清晰化，过去一旦银行出现问题无力自救，最终将由财政买单，实则即为纳税人买单。实施存款保险制度后这一成本将由银行自己通过缴纳保费的形式承担，这对公众而言无疑是极大的利益保护。另外，与征求意见稿相比，《存款保险制度》对偿付的时间规定从“及时”进一步明确为“7个工作日内”，即存款保险基金管理机构应当在上述情形发生之日起7个工作日内足额偿付存款，凸显了对存款人利益的保障。

存款保险机制设计建议

做好存款保险的相关机制设计对于提升《存款保险条例》实施效果具有重要意义。从确定风险差别费率的角度，应在考虑投保机构单体风险的同时，综合考虑该投保机构的系统风险相关性。中国存款保险制度将采用差别费率。《存款保险条例》规定，“存款保险费率由基准费率和风险差别费率构成。费率标准由存款保险基金管理机构根据经济金融发展状况、存款结构情况以及存款保险基金的累积水平等因素制定和调整，报国务院批准后执行。”、“各投保机构的适用费率，由存款保险基金管理机构根据投保机构的经营管理状况和风险状况等因素确定。”

如何合理设计风险差别费率是存款保险制度中的一大难点。除了根据单个金融机构资本充足率等监管指标设计风险差别费率外，针对我国金融机构的现状，建议在设计存款保险费率时同时考虑该投保机构的系统风险相关性。不仅对单体风险较大的中小金融机构增收风险保费，对于那些与系统性风险相关度较大的金融机构也要适当增收保费，以有效防范整个金融生态的系统性风险。另外，基于风险的差别费率也并非完美，在银行业繁荣发展时自动减少保费，而在银行业低迷与危机时自动增加保费，从而增加了金融的不稳定性因素，在设计风险差别费率时也应当予以重视。

（作者系国家开发银行研究院常务副院长）