科层制反思与现代学校管理理念建构

洪涛　张胜余

【摘 要】在政府转型的背景下，建立现代学校管理制度刻不容缓。受特定历史环境制约，长期以来，我国中小学实行的是科层制管理模式，反思科层制管理的利弊，从学校管理需要合乎教育目的、对学校评价的综合性和学校管理的开放性等现代学校管理理念特征出发，探索以人为本、全员参与、校本管理、结构创新、公正价值观等现代学校管理理念的基本内涵，对于构建现代学校管理理念，建设和谐校园，具有重要意义。

【关键词】科层制 现代学校 管理 理念

成功管理，决定于多重因素，其中管理者的管理理念得到被管理者的认同尤为重要。学校管理理念受到诸多外部环境因素的影响，因而不可能超越社会环境而自成体系，需要随环境的改变与时俱进。我国中小学校管理理念，带有显著的时代烙印，反思传统的科层制管理，是树立现代学校管理理念的重要前提。

一、科层制对传统学校管理的影响

现代学校管理是指学校适应社会转型的要求，使学校教育与现代社会发展同步。从传统管理迈向现代管理，要求学校管理者充分利用现代先进理论，对学校实施全面科学管理。在中国社会进入全面转型的新历史时期，学校作为实现各方教育改革理想的交汇点，面临着巨大的生存和发展压力，要求学校组织不断变革和创新，以便在日益激烈的竞争环境中得以生存和发展，这首先需要对传统学校管理体制的反思。

作为开放系统，变革学校管理体制是一项经常性活动，是学校的基本生存方式。我国中小学管理体制经历了多次演变，虽然采取过多种管理形式，但总体上定格于校长负责制。尽管其内涵一再变化，但多年来，人们公认我国教育管理体制长期存在着政府“统得过死”的弊端，对学校管理体制反思的焦点之一是对科层制的批判。

科层制最初由马克斯·韦伯提出，他认为科层制是有意识的创造，是对工业社会中大型而复杂的组织进行行政管理的最有效手段，它是城市化、工业化和劳动分工的产物。彼得·布劳和马歇尔·梅耶根据韦伯理想类型的观点，将科层制结构的主要特征概括为：（1）把为实现组织目标所必需的日常工作，作为正式的职责分配到每个工作岗位；（2）所有岗位的组织遵循等级制度原则，每个职员都受到高一级职员的控制和监督；（3）组织活动是由一些固定不变的抽象规则体系来控制的；（4）理想的官员要以严格排除私人感情的精神去处理公务；（5）在科层组织中就业的人员必须在技术素质上合乎要求，而且不能被随意解雇；（6）从纯粹技术的观点看，规范的科层化行政，可以使组织达到最高效率。

相对于新兴资本主义制度，科层制是一种高效、理性的组织管理模式，符合社会化大生产要求。理论上说，科层制的组织形式能够达到高度的效能，实践上看，科层化也是现代化组织的必然选择，在世界范围内各种经济、政治、社会组织中广泛普及，科层化程度甚至成为衡量一个组织现代化水平的最重要根據。

20世纪60年代起，不少学校组织研究者和教育管理者开始运用科层制相关理论解释学校管理中存在的问题，科层制广泛地渗透到教育领域，学校管理越来越明显地出现科层制特征。科层管理对学校管理产生了积极影响，利用科层制理论，人们在教育系统中建立起明确分工的管理体系，并以国家法律的形式赋予教育行政明确的职责和权力，通过在学校内部建立完善的教育组织网络，按一定标准使职能部门之间形成层次分明、分工明确的工作程序。

二、中小学校科层制管理的哲学反思

长期以来，强调政府作用是我国中小学管理体制运行的基础，并由此逐步形成计划集中于国家、政府直接行政的管理制度安排。这一管理体制下，国家以及教育行政主管部门是办学主体，学校依照国家或教育主管部门的要求办学行事。这一管理体制突出的是政府的行政约束作用，相对于其产生的时代适应了我国在特定历史时期经济、政治、文化发展的需求，有着一定的合理性。表现为：一、能在较短的时间内，集中有限资源，加快社会主义建设，最大程度有效促进国家综合实力快速增长；二、与时代背景相对应，这种高度集中、层次清晰的管理体制，对于学校贯彻党的教育方针，提高政策实施效率较为有利；三、区分严密的等级管理，可以有效保持上下一致，提高管理效率。总之，从纯技术角度看，科层式教育管理模式是一种效率极高的管理形式，在专业化、制度化、精确性和任务明确性、纪律严格性、活动连续性等方面，都有利于学校管理功能和效率的提高。

但随着社会进步、科技发展，学校组织环境发生急剧变化，为实现教育目标，学校必须把握外部环境提供的机会。但是，全球化、知识信息化、经济全球化、文化多元化局面的形成，使得学校管理活动的“边界条件”愈发模糊，以理性为根本信念和手段的科层制理论，对许多现象很难再有有效解释，科层式学校管理对外部环境的急剧变化难以做出快速反应，管理层与被管理层的对立现象时有出现；科层制的单向“命令——服从”关系阻碍学校成员主体精神的发挥；科层制所隐含的“程序至上”准则抑制着教职工的创造性；官本位思想与泛行政化带来的形式主义泛滥等，都说明科层制存在着不足。20世纪80年代以来，伴随世界性的公共部门改革运动，人们对学校科层制和管理的批判呼声也日渐高涨。

对我国学校科层管理模式的反思应当有一个理性、建设性的立场，必须反对因其存在的不足而简单地对其做片面地、不合理判断的立场。我们应该看到，“我国正处于社会主义初级阶段，这是市场化、工业化、民主化、法制化的发展阶段，科层制的理性精神不是过多，而是太少。我们既不能盲目照搬西方科层制的做法，也不能简单地对科层制加以全面否定批判，而必须依据我国的社会发展阶段予以具体研究、分析，处理好补课与创新、继承与超越的关系。”因此，在承认我国学校科层制带来组织的僵化、非人格化问题的同时，我们不能把学校管理中的一切问题都视为由科层制而来，甚至还要看到一些问题可能恰恰是科层制要素的缺失所造成的，否则我们对传统的学科管理体制的反思就可能走入歧途，从而无助于树立正确的现代科学管理理念。

三、现代学校管理理念的建构

（一）现代学校管理理念的基本内涵

管理理念是对管理的权力分配、管理职能的配置、权力主体的地位和作用的看法的总和。学校管理理念是对学校管理活动的理性认识、理想追求及其所形成的管理思想观念和管理哲学观点，是学校管理主体在管理实践、思维活动及文化积淀和交流中所形成的学校管理价值取向与追求，是一种具有相对稳定性、延续性和指向性的学校管理认识、理想的观念体系。现代学校管理概念是对学校管理本质特征或概念的内涵与外延的确切而简明的说明，其内容主要包含以下几个方面。

1. 以人为本

人本观念认为管理的核心是能动的人，动力是人的主动性、积极性。纵观学校管理理论发展历史，学校管理理念虽几经变迁，但无不是建立在对人性假设之上，从初期的“经济人”假设，到目前的“以人为本”，深刻反映出学校管理的目的。“教育的对象是人，教育是培养人的活动，这是教育的本质所在，教育之所以为教育，全赖乎于此。正是这一点，决定了人的问题是教育的中心问题，决定了人是教育最基本的着眼点。教育的直接目的是满足人自身生存和发展的需要，促进人的自由、全面的发展是教育的最高目的”。学校管理应当促进学生的发展，使学生发展为合格的人、真正的人，现代学校管理也要服务于此。因此，理想的现代学校管理应该是“使人成为人”，并能够促进育人功能更好地得以实现。学校管理者要尊重人、信任人、理解人、关心人、爱护人，采用民主、平等、和谐的管理模式，创设一种和谐的学校氛围，让每一位教师都奋发向上，努力进取，从而获得学校工作整体创新发展的合力。

2. 全员参与

让教职工、家长和社区广泛参与学校管理之中，是实现现代学校管理的关键。全员参与是对传统学校管理体制弊端的否定，其作用在于：转变新社会环境下仍然存在的“闭门办学”的态度，走出校门，将学校与外界社会联结起来，改变“教育孤岛”现象；改变传统的只注重校长和领导班子力量的单一管理主体现状，充分发挥教师、学生、家长等的主体作用，将他们融入学校管理的框架之中；转变学校管理中仅重视自上而下的命令式的层级管理，充分调动管理者的积极性，激发其创造和创新的热情、动力和思路；可有效解决学校管理效能低下问题，改变过去只注重硬件的投入，忽视“软实力”建设和内涵发展的做法，充分发挥教育资源的效益。

3. 校本管理

针对上级教育行政部门对学校管得过多过死情况，20世纪80年代一些西方国家大力推行的有关学校内部管理体制改革，即校本管理，目的是把一些本該由学校掌管的权力从上一级教育行政机构回归到学校手中。我国在近年来的教育改革过程中，政府和教育主管部门的外控式管理问题一直没有能够得到有效解决，自主办学落实不力，校长办学自主权受到限制，甚至形成校长无权决定学校课程、无权决定学校人员的任用等极端现象，严重影响了学校自主办学，阻碍了学校自主发展，影响了教育质量的提高。为改变这一现象，校本管理以权力下放为中心，倡导以学校为本位或以学校为基础，强调教育管理重心下移，希望教育行政部门给予学校更大的权利和自由，让学校可以根据自身的需要确定自己的发展目标和方向，从而提高学校管理的有效性，创办出更有效的学校。

4. 结构创新

结构创新是管理创新的重要内容，是对现代学校管理体制与运行机制的变革，核心是机构与组织的创新，创新的目的在于优化资源配置，调动利益相关者的积极性与创造性。管理创新是指管理的改革和创造，是新的构想、新的观念的产生到应用的整个过程，它包括观念创新、制度创新、实践创新和业绩创新等方面。有效管理是适度维持和适度创新的结合，但是，在两者的结合中，创新是一切管理活动取得成功的第一要素。社会需求在不断变化，现代学校管理如果不能适应这一变化，以新方式为社会发展做出贡献，就无法应对新挑战。正因为如此，现代学校管理“服务观念”的定位直接决定于质量意识、经营意识、竞争意识的引入和强化，并以此促进学校核心竞争能力的提高，是对传统教育管理观念的突破。

5. 公正价值观

公正既是当今社会的基本价值诉求，也是教育的重要功能与价值追求，也是学校教育所肩负的社会历史史命，学校的社会角色决定了学校管理中几乎所有问题都有其价值基础。公正作为现代社会的基本价值追求，正如约翰·罗尔斯所指出的，“正义是社会制度的首要价值，正像真理是思想体系的首要价值一样。”社会公正由多方面内容构成，教育公正是其重要部分之一，受教育者能享受到何种教育权力，一定程度上讲，取决于学校，取决于学校管理所遵循的价值观。教育公正作为社会公正在教育领域的延伸，也是影响社会公正能否实现的重要因素与手段。学校是实施教育活动的基本单位，学校管理中所体现的公正原则，是现代学校管理的重要内涵管理。

（二）现代学校管理理念的主要特征

从现代学校管理视角看，构建现代学校管理理念，应首先明确现代学校管理的主要特征：

1. 学校管理必须合乎教育目的

现代学校管理是管理者与被管理者为实现确定的教育目标和管理目标而展开的双方共同活动过程。无论我们怎样从传统学校管理转到现代学校管理，也不论学校管理如何创新，学校一切管理活动必须从属于教育的目的，必须全面贯彻新时期党的教育方针，密切注意社会转型时期社会环境的复杂，结合本校教职工和学生思想状况确定管理活动的实施。具体到各个学校，还要依据地区经济社会发展趋向确定学校各项管理工作和措施，为地方经济与社会发展服务。

2. 对学校评价的综合性

学校管理的终极任务是培养人，即为学生服务。学生因受教育而形成的特性、衡量学生受教育后所形成的品性、对学生的教育过程等，都有综合、多方面的性质。因此，现代学校管理中，实现学校管理职能的活动方式与手段、检验管理成效的手段与方式，很难用单一技术手段来实施。评价一个学校的管理水平，既要有定量分析与说明，也需要定性分析与说明，在综合评价的背景下，学校管理必须有不同层面的专家学者参与到学校管理活动之中。

3. 学校管理强调团队合作

所有学校都由不同部门、学科和各年级构成，学生培养是各部门尤其是不同学科教师团队共同努力的结果。因此，现代学校管理过程中，要高度重视学校教育体系建设，力图以团队力量影响每一个学生。学校管理的特殊性决定了教职工既是管理对象，又是管理主体，这就需要通过教职工代表大会等形式，调动教职工的积极性，提高学校教学和管理工作质量与效率，依靠全体教职工开展学校工作管理。

4. 学校管理的开放性

学校是全部社会系统的构成部分之一，学校管理具有社会性，学校管理工作应该是开放式的。学校工作受到以社区为代表的社会影响，作为学校服务对象和教育者的一部分，社区既可以直接感受学校的教育活动，也可能直接参与到教育活动之中，积极听取来自社区的意见或建议对学校来说是十分重要，容纳社区可以使学校各项管理活动更加贴近现实，得到更多的社会认同。开放性要求学校加强与社会的联系，使学校教育对社会起到更好的服务作用。

四、现代学校管理理念建构的主要举措

依据学校管理体制的发展演进规律，从现代学校管理理念的内容与特征出发，树立现代学校管理理念，重点在于以下三个方面：

（一）充分利用现代科技手段，促进学校组织结构向扁平化方向发展

层级结构是传统组织的特点，这种结构呈现金字塔状的结构，扁平化管理是相对于传统的等级结构管理模式而言。其特点是精练了管理层次，而使效率提高。树立现代学校管理理念，重要举措之一就是实现学校管理组织结构的简约化，为在学校推行现代管理提供组织保障。扁平化既是当代管理发展的趋势，也是技术发展的必然结果。通过扩大管理幅度，使学校管理达到扁平化，可以减少中间层次，从而有效保证决策与管理的执行，使学校變得更为灵活、敏捷，更加适应外部环境。网络技术的进步为扁平化管理提供了重要技术支撑，通过校园网的运行，学校内部信息传递发生重大变化，最显著的是传统的学校信息传输链条上的中层管理者，不再显得像过去那样重要。

（二）坚持开放性，加强外部联系

开放性是现代组织的重要特征，学校管理是具有社会性的组织，其管理工作理应是开放的。现代学校管理中坚持开放性，首先，就是要破除传统的封闭状态。传统的科层制管理使学校陷入困境，坚持开放性，可以认识、分析外部环境，使学校与外部环境建立良好的互动相容关系。其次，全球化趋势的出现，加剧了全社会的竞争，教育竞争已经从一国内部竞争，走向世界，现代学校管理目光应该是世界目光。再次，坚持开放性尤其要处理好学校与社区的关系。开放可使学校更多地被社区所了解，从而获得社区的更多支持。

（三）树立成本意识，推动多元办学

随着政府教育行政职能的进一步转变，运用立法、拨款、规划、信息服务、指导等手段对学校进行宏观调控，将逐步取代传统的政府对学校实施直接行政管理的模式，学校办学自主权得到落实，成为真正拥有法人资格的办学经营实体。政府职能的转变，意味着传统的“切蛋糕”式的财政拨款机制会发生变化，尽管学校通过教育财政拨款获得资源的通道依然会存在，但由市场来配置教育资源将成为主流。作为非营利性组织，学校在资源获得方式发生改变情况下，必须加强成本管理，提高资源利用效率和效益，以学校资源优化配置、整合为基本途径，力争以有限教育资源实现最大办学效益。应对这一变化主要举措是实现办学主体多元化和办学模式多样化，形成政府办学为主、社会力量办学和联合办学为辅的格局，保证学校最大限度地获取资源。教育成本管理是现代学校管理的新课题，它不仅直接影响到学校办学的水平和效益，而且会对现代学校管理制度变革带来重大影响。

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