探索城乡一体化的环保机制

■宋言奇/文

探索城乡一体化的环保机制

■宋言奇/文

在特定的区域内，城市生态系统与农村生态系统是一个有机整体，推进环保事业不能割裂城乡生态系统之间的有机联系。很长一段时间以来，我国环保事业的一个痼疾所在就是城市本着“独善其身”的思维，把污染转嫁农村，破坏农村的生态环境。但把污染转嫁给农村并没有因此改善城市的生态环境，因为农村生态是城市生态的支持系统，“唇亡则齿寒”，反过头来城市也深受其害。在多次教训之后，当前，按照城乡一体的思路推进环保事业已经成为我国上上下下的共识，很多地方对此高度重视。

按照城乡一体的思路推进环保事业是一项复杂的社会工程，涉及面很广。其中五大机制建设，即区域环境规划机制、生态补偿机制、环境信息公开机制、农民参与环境管理机制、环境责任追究机制，是不可或缺的。

一、区域环境规划机制

按照城乡一体的思路推进环保事业，首先要健全区域环境规划机制，即从区域整体规划入手，合理布局城乡人口与经济活动。区域规划机制非常关键，在一个特定的区域内，城乡人口与产业合理布局相互耦合、人类活动与自然特点相互耦合，这是生态环境保护的基本前提。

工业化以来很长一段时间，人类没能按照城乡一体的思维进行规划，结果导致许多环境问题，城乡两端环保都面临难题。在这种背景下，美国著名的人本主义城市规划评论家刘易斯·芒福德著提出了“区域城市论”的理念，他认为城乡二者是一体的，“城与乡，不能截然分开，城与乡，同等重要；城与乡，应当有机结合在一起”。由此他认为城市规划必须是区域规划，即把城市、村庄以及农田作为区域整体考虑，在生态极限内建立若干独立又互相联系且密度适中的社区网络。他同时主张大中小城市结合、城乡结合、人工环境与自然环境结合。美国规划师麦克哈格则在实践予以突破，他从区域整体出发，根据区域自然环境特征与自然资源性能，对区域进行生态适宜性分析，以确定土地利用方式与发展规划，从而把城乡的分布与设计纳入区域框架之下，也使自然的开发利用与人类活动、场地特征、自然过程协调一致。

建立区域环境规划机制的主要做法是区域生态功能分区，即按照区域生态特点以及历史沿革，将区域划分为若干个生态功能区（可细分为一级生态功能区、二级生态功能区甚至三级生态功能区），并细化每一生态功能区的发展方向与生态环境保护要求。生态功能分区可以为城乡统筹安排，一体化地推进环保事业，提供支持与保障。在生态功能分区中，尤其要注重农村地区的环境规划。因为不少农村地区是区域的自然保护区、水土涵养区，具有“牵一发而动全身”的效应，因此对这些农村地区，应有比较详尽的保护措施。同时，在区域环境一体化规划的框架下，农村自身还应进行因地制宜地进行环境规划，以实现生态效率最大化。

二、生态补偿机制

按照城乡一体的思路推进环保事业，必须健全生态补偿机制，即城市向农村提供必要的补偿。农村是城市生态的支持系统，为城市牺牲了很多自身利益。为此必须有相关的补偿机制，给予农村适当的生态补偿。缺乏生态补偿机制，一方面，会导致城乡之间环境责权的不对称，违背环境公平；另一方面，也会造成原本生态功能潜力较大的农村，为了发展经济而进行不合理地开发，这样不利于整个区域环境保护。

我国目前的生态补偿基本在国家层面，区域内城乡之间的生态补偿比较少见，在这方面成就突出者当属苏州。苏州是全国市级层面较早推进生态补偿的城市之一，对农村的生态补偿较为到位。2010年苏州颁布《关于建立生态补偿机制的意见（试行）》，规定生态补偿用于五个方面：其一，加强基本农田保护。根据耕地面积，按不低于400元/亩的标准予以生态补偿。同时，对水稻主产区，连片1000-10000亩的水稻田，按200元/亩予以生态补偿；连片10000亩以上的水稻田，按400元/亩予以生态补偿。其二，加强水源地保护。对县级以上集中式饮用水水源地保护区范围内的村，按每个村100万元予以生态补偿。其三，加强重要生态湿地的保护。对太湖、阳澄湖及各市、区确定的其它重点湖泊的水面所在的村，按每个村50万元予以生态补偿。其四，加强生态公益林保护。列为县级以上生态公益林的，按100元/亩予以生态补偿。其五，对水源地、重要生态湿地、生态公益林所在地的农民，凡农民人均纯收入低于当地平均水平的，给予适当补偿。2011年苏州就支付了15亿生态补偿，主要针对农村地区，目的是不让生态保护“功臣”吃亏。2013年苏州又对生态补偿机制进行了调整，增加了分类原则，改变了“一刀切”的做法。

苏州是我国人口密度最大的城市之一，同时也是我国经济发展最快的城市之一，但苏州生态环境质量却在全国名列前茅。2012年，中华宝钢环境奖由全国人大环资委、全国政协环资委以及环保部等11家单位联合进行评选，最终，苏州获得了唯一一个城镇环境类大奖。苏州环保事业成绩的取得，与这种城乡之间的生态补偿机制是息息相关的。由于得到了大量资金补偿，苏州农村生态支持系统得以维系与强化，反过来支持了城市，使得城乡之间形成了良好的生态互动。

建国后，我国在城乡关系上一直偏重城市忽视农村，甚至为了城市利益牺牲农村利益。环境保护领域也是如此，向农村转嫁环境污染成为很多城市的惯用做法。目前，我国不少城市已经拥有雄厚的财力，工业反哺农业以及城市反哺农村的条件已经具备，应当像苏州一样，建立起城乡之间的生态补偿机制，以彰显环境公平。况且城市反哺农村也有利于城市自身环境保护与经济发展，因此更有必要建立生态补偿机制。当然生态补偿不一定仅仅局限资金形式，还可以采取物质补偿、技术补偿以及项目推进等多种形式。另外，生态补偿也不一定拘泥于现有的领域，还可以根据情况予以扩展。苏州的生态补偿主要集中在农田规模经营、水源地保护等领域，这是由苏州自身特点所决定的。例如苏州目前耕地资源紧张，因此推进农业规模化经营成为生态补偿中的重要内容。各地的生态补偿可以因地制宜地推进，在有机肥开发与使用、秸秆还田、废弃物重新利用等多个领域都可以进行补偿，以增强农村地区的生态能力。

三、环境信息公开机制

按照城乡一体的思路推进环保事业，必须健全环境信息公开机制，即向公众（农民）公开必要的环境信息。健全环境信息公开机制意义重大，一方面，环境信息公开为协调城乡环境保护，提供必要手段；另一方面，环境信息公开可以避免城市向农村转嫁环境污染，维护农民应有的环境权益。目前世界上很多国家都建立起环境信息公开机制，例如美国1986年颁布的《应急规划和公众知情权法案》，要求企业必须向当地应急规划编制机构报告自己使用、储存、排放有毒有害化学品的情况。美国还要求企业必须真实公布排污情况，政府将收集的信息进行公开，并建立了有毒物质名录制度。公民可以通过网络，只要输入邮政编码，就可以查询到自己附近企业的污染状况，这样对企业污染排放的监督就不仅仅是政府的事情，而成为一个全社会的事情，整个社会形成了一个强大的“监督网”。

我国目前尚未建立起真正的环境信息公开机制，很多环境群体事件的发生与此有关。为了更好地保护城乡生态环境，建立起环境信息公开机制，向公众（农民）公开相关信息，势在必行。正如日本学者宫本宪一所说的那样，为了保护环境和人类的健康，必须公开军事上的、产业上的以及行政上的所有机密，否则环境政策就不会取得进步。当前，建立环境信息公开体制应从常规信息公开、重点工程信息公开、污染信息公开等三个环节入手。

其一，常规信息公开。各个城市应定期向社会（城市与农村均包括在内）公布大气质量、水质量等常规信息。政府应通过各种宣传栏等载体，在农村社区公布一些常规性环境信息，如化肥的危害、环境污染指数等，使农民了解自己的环境行为对生态系统造成什么样的影响，生态系统变化又对自己的健康造成什么样的影响等。这样才能增强农民的责任意识，提高农民的环境意识。另外，涉及环境保护的区域规划方案，只要非保密性的，出台前后要一律进行公示，供社会参考与监督。

其二，重点工程环境信息公开。凡是与农村社区环境利益相关的重点工程，政府都要进行公开。应定期通过电视台、报纸乃至告示公布工程的规划、进展以及对村民的影响，使农民对工程充分的知情，并做好应对准备。

其三，污染信息公开。目前很多农村社区毗邻乡镇工业区与城市工业区，受到污染影响与威胁。信息公开对于农村维护环境权益，十分关键。在这种情况下，政府不仅应公开污染信息，而且应有所“激励性的”公开污染信息，例如政府要定期企业环境行为信息公开化评级，把企业评为五档——绿、蓝、黄、红、黑，分别代表很好、好、一般、较差、很差，把企业评级并通过媒体发布，把企业形象与环境行为紧密挂钩，让全社会监督企业环境行为。

四、农民参与环境管理机制

按照城乡一体的思路推进环保事业，必须建立农民参与环境管理机制，即创造条件让农民参与环境管理之中。在城乡生态环境保护中，农村是弱势的一端，经常受到城市污染转嫁。为改变这种状态，最好的办法就是让农民参与到环境管理之中，勿使“当事人缺席”，从而维护自身的环境权益。

那么如何让农民参与环境管理，相关的途径可以有以下几种：

其一，建立环保圆桌会议制度。环保圆桌会议制度的机理是政府官员、企业负责人以及有关农民三方共同组成会议成员，定期就环境热点问题进行商谈，通过平等对话，相互理解，达成共识，提出环保解决对策。环保圆桌会议制度是协商民主的具体体现，有一举多得的效果：首先，可以发挥农民智慧，大大节省管理成本。其次，可以让各方加强协商沟通，推动环境问题更好地解决。再次，让农民参与进去，不断学习，不断提高，有助于推进农民的参与水平。最后，可以由“事后处理”演进到“事先预防”，防患于未然。

其二，建立民意直通车制度。民意直通车制度的机理是在社区设置信箱，农民有建议或者意见可以放入信箱，经过镇级政府分类后送交有关部门，有关部门必须给予农民答复。通过民情民意的搜寻采集机制-研判分流机制-办理追踪机制-答复反馈机制，为农民解决实际问题。当然在当今网络技术发达的情况下，也可设置网上民意直通车平台。

其三，建立农民参与检查制度。我国不少农村社区毗邻城市或者城镇的工业区，受到污染的威胁。工业区的排污由相关部门组织进行检查，农民鲜有机会参与其中。这就造成一种悖论：利益最相关的主体没有发言权，显然不合逻辑。鉴于此，可以考虑建立农民检查制度，让农民代表或者利益受损者参与检查企业排污，真正发挥监督作用。

其四，建立绿色直通车制度。绿色直通车制度的机理是：当农村社区面临环境侵权时，农民有渠道可以直接向上级政府反映，使问题得以妥善解决。我国目前大量环境群体事件的发生，在一定程度上说明了绿色直通车制度的缺失，今后可以尝试这方面的举措。可以在省级层面或者市级层面整合相关部门，成立一个兼职部门，负责较大范围内环境事务的上访与诉讼，这个机构向全省或者全市公布自己的电话与信箱，设置网站，为农民提供“直通车”平台，从而推动农民的参与。这样一个部门，至少能够为农村社区环境维权提供一种通道，由此也会降低环境群体事件的发生。

其五，建设农村生态协会。政府与社区应引导与组织一些关心环境、热心公益事业、有志愿服务意识、有威望的农民组成生态协会，开展环境监督、环境教育、环境维权工作，维护农民的环境权益，提高农民的环境意识。政府可以给予政策与资金方面的适当支持。

五、环境责任追究机制

按照城乡一体的思路推进环保事业，还必须建立环境责任追究机制，即对环境决策失误给农村生态造成重大损失以及把城市污染转嫁农村的环境行为，要追究责任，而且是终身追究。环境责任追究机制是环境保护城乡一体化的保障所在，以往很多城市污染向农村的转嫁，都与环境责任追究机制的缺失有关。建立环境责任追究机制，可以改变环境博弈格局，使得责权相统一，有助于环境公平。为此，党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出：探索编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产离任审计，建立生态环境损害责任终身追究制。

建立环境责任追究机制无疑是正确的，但是该机制目前还有诸多有待深化的地方，需要进一步完善。

其一，细化相关规定。环境责任追究机制要做到“主体明确、责任明晰、追究有据”，这样才能真正发挥作用。例如城市向农村转嫁污染，谁要负责？要负有什么样的责任？出了问题要受到什么样的处罚等，要有相应的条文与标准，一目了然。否则环境责任机制就会停留在理念层面，缺乏操作性，就会成为一种事后惩罚机制，起不到事先预防的效果。

其二，进行科学计算。在环境决策失误给农村生态造成重大损失以及把城市污染转嫁农村的环境行为中，可能会涉及复合型环境问题，例如一个工程可能会对农村多种严重环境问题，如水、大气、土壤问题等。我们需要在科学评估的基础上，进行科学计算，以追究环境责任。这些都需要技术、管理、法律以及社会等方方面面的支撑。

观察

（作者单位：苏州大学社会学院）