县域“多规融合”实践探索

■张伟标 潘梅蓁 戴安兰/文

县域“多规融合”实践探索

■张伟标 潘梅蓁 戴安兰/文

根据党的十八大及十八届三中全会精神，国家发改委、国土部、环保部和住建部四部委于2014年年末联合下发《关于开展市县“多规融合”试点工作的通知》，提出在全国28个市县开展“多规融合”试点，旨在建立统一衔接、功能互补、相互协调的空间规划体系，实现国土空间集约、高效、可持续利用。2015年2月，国家发改委等11部门又发出《关于开展国家新型城镇化综合试点工作的通知》，宁波等62个城市（镇）列为国家新型城镇化综合试点地区，其中建立“多规融合”规划协调管理机制是宁波市4项试点工作任务之一。为此，宁波市积极响应国家政策，提出在全市范围内开展“多规融合”试点工作，并在相关文件中对专项规划编制程序作出明确规定，强化“多规融合”的重要性。在此背景下，如何推进宁海县“多规融合”工作，走集约型、可持续的城镇发展道路，是当下以及未来相当长一段时期的重要任务。

一、规划现状及问题

据不完全统计，近年来宁海县各乡镇（街道）及部门编制的规划包括国民经济和社会发展规划、区域规划、城乡规划、产业规划、生态规划、国土规划、教育卫生等专项规划、规划研究，以及地块控制性详细规划和概念设计等，数量约上百个（详见表1）。

各规划在不同层面存在不同程度的重叠与交叉，但在城乡资源配置的侧重点有所不同。当前全县各规划编制技术规范和标准不统一、规划信息管理系统基础薄弱、公众参与评估监督力量不足、规划管理缺乏有效协调机制，规划在一定程度上存在相互矛盾的现象，项目落地难度较大，致使规划蓝图常因项目实施而发生变更，一定程度上加剧了城镇建设的资源压力和空间环境矛盾。具体表现为：

（一）规划管理信息系统基础薄弱

从基础数据库来看，各部门出于职责范围及信息安全考虑，基础数据自成体系，许多信息停留在纸质时代，数据收集难度较大；一些规划信息数据存在动态和静态之分，数据应用的精度要求不同，比方说县发改、统计等部门侧重静态数据，国土部门侧重土地动态空间变化，数据收集后的对接难度较大；因基础测绘未能全覆盖，如全县地下管网敷设情况未能完全探明，数据收集仍然存在漏洞。从基础数据应用来看，智慧宁海地理信息共享服务平台以及“一张图”系统建设尚处于初期阶段，只能进行简单的空间和属性查询。因涉密以及信息共享等技术问题，尚不具备多个部门共享数据平台的条件，只能申请调看且手续相对复杂，全县基础数据平台搭建后的应用效果尚未体现。从信息协同管理来看，服务平台的建设与应用需各部门相应开发子系统作为支撑，并加强技术力量的提升，从而达到基础数据的收集、更新、应用以及监督的系统化协作过程，实现全县规划信息协同管理系统应用效果的最大化，而这个二级平台的建设尚处于起步阶段。

表1　宁海县主要规划编制情况一览表

（二）规划编制规范标准尚不统一

从规划基础数据来看，各规划基础数据标准口径差异较大，以人口规模为例，城乡规划以常住人口规模为基础，国土规划以户籍人口规模为基础，发达地区通常是国土部门核定建设用地规模小于城乡规划的规模。此外，规划编制底图也有所差异，城乡规划追求精度，选用宁波独立坐标系；国土部门追求全国统一，选择西安80坐标系，坐标系转换会造成一定的精度损失，两者很难完全对接。从规划编制期限来看，国民经济和社会发展规划通常为5年一编，土地规划和城乡规划一般在10-20年，而各类专项规划通常视上级部门意志而定，时序有长有短，规划期限大多不一致。县土地利用规划和环境功能区规划于2014年启动修编、2015年基本成形，县“十三五”规划和总体规划2015年启动编制，这几个重要规划的编制时间节点也不一致。从技术规范及标准来看，各主要规划及专项规划都拥有独立的技术标准和操作规范，对城镇资源配置起着不同程度的指导和规范，在不同层面均有重叠和交叉，但技术层面很难完全融合。比如，地块分类与用地边界的概念不同、标准不一（空间规划限制建设用地边界，土地规划限制农田保护边界，生态规划限制生态保护边界，产业规划设置产业功能区边界），导致边界范围很难无缝对接。

图1　“多规合一”管理机制演变示意图

（三）全县规划管理协调机制缺失

从制度安排来看，地方事权与财权并不对等，只能通过土地指标来制约其他相关规划。当前“条块分割、上下对应”的行政管理体制，各相关规划编制依据、技术规范、法理基础、工作机制存在较大分歧，横向与纵向统筹衔接难度先天较大。地市级主体功能区规划的缺位，使得国民经济和社会发展规划难与其他相关规划在空间层面上实现全面对接。从县域工作机制来看，县发改和规划部门虽然依据各自职责，在发展规划和空间规划方面对有关乡镇和部门进行统筹与指导，但尚未形成规范化、程序化、法制化的机制，全县缺乏严格意义上的规划统筹管理部门，无法实现规划全流程的管理和监督，难以避免同一区域不同规划间的不协调问题。

（四）项目实施的规划指导性不强

从项目实施角度来看，全县规划尚未形成一张蓝图的效果，土地规划的刚性与空间规划的弹性相矛盾，许多项目存在落地难度大的问题。比如，区域重大交通项目、规划区外的旅游项目等一些非常规项目不可预见性较强，实际操作中通常是调整相关规划来适应项目需求，往往规划调整程序未走完，项目已流产，给规划权威性蒙上了阴影。从基层规划角度来看，在县农办、规划等相关单位的推动下，全县各乡镇开展了村庄规划的编制工作，但截至目前，尚未实现村庄规划的全覆盖。因村庄规划的缺失，空心村、无序建设、消防隐患、交通混乱等问题突出，不仅造成农村资源的严重浪费，也给居民生活带来不便。已编规划的村庄，因基层干部的短视以及村民参与性不强等因素，导致规划缺乏严肃性和科学性，难以发挥应有效果。

（五）公众参与的监督机制不健全

从公众参与层面来看，全县各规划涉及面广、专业性强、信息量大，仅一个规划对非专业人员而言，参与难度就不小，若多个规划同步征求意见，一般普通公众很难发现多个规划能否对接的问题。在实际工作中，一些规划都启动了公众参与的程序，但专业版的规划并不能被广大公众所理解和接受，公众的参与热情不高。从评估监督机制层面来看，各规划编制都有一定流程，只需经各级人大或政府审议通过即可，有些规划甚至不需要经人大审议。同时，法律上未有明确规定，涉及到公共利益的规划编制实施必须经受公众评议和监督，公众参与的权责未得到法律保障。规划的评估监督机制尚未建立健全，社会上也缺乏相应的第三方评估机构，第三方机构也难以做到完全的公平公正。

二、“多规融合”工作思路

三、对策与建议

在全面分析宁海县规划现状的基础上，以推进县域层面“多规融合”工作为出发点和着眼点，着重完成搭建县级规划协调管理平台、完善规划协调管理工作机制、统一规划技术标准及规范、广泛应用规划一张图系统、健全公众参与评估监督机制等五大方面工作，最大限度地实现多个规划融合，以规划蓝图来统筹安排县域空间布局。

（一）搭建县级规划协调管理平台

近期以“十三五”规划编制为契机，组建“多规融合”工作协调推进小组，由县主要领导担任组长，常务副县长担任常务副组长，其他相关部门负责人作为小组成员，协调解决“多规融合”重大问题，决策重大事项，促进各部门规划的有效衔接。协调推进小组下设办公室，以承担“多规融合”日常工作，并统筹协调管理县“规划一张图”平台。

中期成立规划编制和管理委员会，委员会由“多规融合”工作协调推进小组成员、智库专家以及公众代表等组成，可聘请省市乃至全国各领域资深专家充实智库。委员会定期开展工作会议，商谈和决定全县重大规划事宜，日常工作由协调小组办公室承担。

远期整合县发改、住建（规划）、国土、环保、农林等相关部门的规划职能，形成独立的县规划研究管理部门，成为县政府直属事业单位，承担全县规划编制和管理工作，做好规划编制、审批和管理一条龙服务，实现全方位对接。

（二）完善规划协调管理工作机制

研究制定并出台《宁海县“多规融合”工作实施方案》，并以此为指导拟定《宁海县规划研究管理实施办法》（暂定），规范全县规划立项、编制、衔接、审批、管理等工作流程，明确各职能部门的权责，作为宁海县规划研究编制、审批和管理的依据和指导。完善协调推进小组工作机制，建立基于项目建设的规划协调机制，根据国家、省、市重大建设项目库，优先明确项目的建设时序和用地安排，作为规划协调管理办法的补充。近期全县发展规划在编制前由相关部门提出立项申请，报协调小组办公室审定后，列入年度编制计划，未经立项的规划不予审批和公布。远期全县各领域规划统一由规划研究管理部门统筹协调，形成秩序井然的规划编制体系。规划编制过程中应遵循下级规划服从上级规划、同级规划与相关规划相互衔接的原则。

（三）统一县规划技术规范及标准

“多规融合”实质是全县拥有一张规划蓝图，以国民经济和社会发展规划为指导，统一安排县域空间以及其他要素资源，统筹安排的核心内容是实现“四线管控”，即城乡规划、土地规划、生态规划、产业规划等在空间上的融合。目前，宁波市已发布《宁波市乡镇“多规融合”编制技术要点（试行）》，成为全市规划编制技术规范，工作重点在于统一各类地块边缘控制线的标准，争取做到城乡规划、土地规划、生态规划、产业规划等在空间上的融合，并在此基础上，划定建设用地控制线、产业区块控制线、生态控制线、永久基本农田保护控制线等“四线”，明确城市增长边界。为了尽快实现全县核心规划技术规范及标准的统一，需积极推广该技术要点的学习与应用，争取尽快实现技术规范的本土化应用，并积极向上反馈，争取省级乃至国家等更高层级技术要点的规范与统一。同时做好规划编制的基础数据的规范工作，统一各部门数据应用的统计口径，以规划一张图基础数据作为规划底图，从源头上遏制规划的分歧。

（四）广泛应用“规划一张图”系统

当前，宁海测绘与地理信息中心基本完成对各部门基础数据的收集和整理工作，初步实现了城乡规划和土地规划的“一张图”衔接。下步工作重点在于以县住建局（规划局）、县国土资源局的基础数据为基础，充分利用信息化手段完善规划信息管理系统数据库，将县发改、环保、农林、水利等多部门规划数据纳入“一张图”系统。制定全县地理信息系统年度开发计划，加强各部门业务子系统的开发利用，争取实现天地图、智慧宁海地理信息共享服务平台、“一张图”系统的数据对接和完善，实现全县空间“一张图”管理，并做好规划成果和审批记录等数据的充分共享与及时更新。做好各部门与规划一张图系统的平台对接，配备相关专业技术人员，实现主要部门内网相通，充分发挥“规划一张图”系统的基础作用。

（五）健全公众参与评估监督机制

积极鼓励公众参与，建立健全公众参与的评估监督机制，在县级规划管理实施方案中明确公众参与、第三方评估机构和委员会专家团队的职责和权利。充分利用政务公开信息平台，开拓纸媒、电视、网络等多渠道的公众参与途径，特别是要充分利用互联网时代公共论坛、微博、微信等先进信息化手段，积极听取采纳社会组织、智囊机构、专家学者的专业意见以及广大市民的意见建议。引入第三方评估和监督机构，对“多规融合”工作定期进行评估，及时发现问题，提出改进措施，确保能实现既定目标。

（作者单位：宁海县发展和改革局）

基本内涵：“多规融合”是指以国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用总体规划、生态保护规划为基础，融合综合交通、市政设施、教育、卫生等专项规划，统筹部署城乡空间资源，实现一个市县一本规划、一张蓝图，解决各规划自成体系、城镇空间缺乏衔接协调、资源配置效率低等突出问题。

工作目标：在现有体制和政策下，为了促进法治宁海建设，实现县域层面的“多规融合”，能在未来某个时间点顺利地实现与国家层面的对接，建议设置近远期分步骤来实现目标。

近期：“十三五”期间，初步建立全县“多规融合”规划协调管理机制，完善宁海“一张图”决策服务平台和智慧宁海地理信息共享服务平台，实现发改、国土、规划、环保、农林等5个部门核心规划的充分融合对接，形成“规划一张图”。

远期：健全完善全县“多规融合”规划协调管理机制，广泛应用“一张图”决策服务平台和智慧宁海地理信息共享服务平台，实现全县核心规划与专项规划的全面融合对接，建立成熟规范的“规划一张图”管理体系。

管理机制：近期成立“多规融合”工作协调推进小组，全面领导“多规融合”工作，下设办公室，承担“多规融合”日常工作。中期成立规划编制和管理委员会，研究决定重大规划事宜。远期整合县发改、住建（规划局）、国土等相关部门的规划职能，成立独立的县规划管理部门，承担全县规划编制和管理工作，规划编制和管理委员会做好参谋作用。