对充分发挥市县两级人大常委会工作委员会作用的思考

郭怀军

笔者利用工作间隙，对陕西省榆林市县两级人大常委会工作委员会开展工作和发挥作用情况进行了调研与分析，通过网络与陕西省内外部分市县人大常委会工作委员会相关人员进行了交流与探讨，并查阅了相关法律法规对工作委员会地位和职责的规定，对在新形势下如何充分发挥市县两级人大常委会工作委员会作用形成了一些看法与思考。

一、现状和制约因素

2000年陕西省榆林撤地设市，成立榆林市人大常委会，参照省内外兄弟市人大常委会的做法，一次性设立了法制、财政经济、教科文卫、农业农村、城乡建设环境保护、人事任免代表选举6个工作委员会。2013年参照陕西省人大常委会增设了预算工作委员会。到目前为止，市人大常委会共设立了7个工作委员会，均为正县级建制，配备主任1名，副主任1名，个别的配备副调研员1名，均不配备委员。每个工作委员会下设1个综合办公室，为正科级建制，配备主任1名，主任缺额的配备副主任1名，一般不配科员或者办事员。每个工作委员会一般由3人组成。

20世纪80年代初期，榆林市各县区普遍成立人大常委会，设立法制、财政经济、教科文卫3个科，20世纪90年代中期依据地方组织法相应改设为工作委员会。进入21世纪，随着代表工作的不断加强，又增设了人事任免代表选举工作委员会。近年来，神木县人大常委会针对县情，增设了农业农村工作委员会，府谷县的机构也已经批准，等待选配人员，其他县区正在酝酿之中。榆林各县区人大常委会工作委员会一般设主任1名，副主任1名（含副主任科员），均不设委员，也没有内设办事机构，只配备1至2名科员或办事员，组成人员一般也只有3至4人。

从各地实际看，目前市县两级人大常委会工作委员会主要承担三项任务：一是调研。就是对人大常委会例会讨论决定重大事项、听取审议专项工作报告、审议通过人事任免事项等议题进行调研。二是初审。就是在人大常委会的授权下，按照人大常委会的监督办法或议事规则，对“一府两院”提请人大常委会例会审议通过的议案或报告进行初审。三是督办。就是对“一府两院”落实办理人大常委会决议、决定和审议意见情况进行回访和督办。

从工作运行情况看，当前制约工作委员会作用发挥的因素主要有六个方面：

一是法律法规对工作委员会的职责缺乏明确界定。地方组织法第五十三条第一款规定，“县级以上的人大常委会根据工作需要，设立办事机构和其他工作机构”。除此，地方组织法及其相关法律对工作委员会的地位和职责没有作明确界定。工作委员会只能参照省级以上人大专门委员会的职责和省级人大常委会工作委员会的做法，本着“摸着石头过河”的原则，边实践、边探索、边总结。在采取一些相对有力的措施时，缺乏“尚方宝剑”，深感“腰板”不硬。

二是社会各界对工作委员会的地位缺乏足够了解。社会各界对人大的组织结构设计、工作机构设置和权力运行模式缺乏足够了解，认为工作委员会虽然也是人大常委会的工作机构，其法定地位、行政级别与党委和政府的工作部门相同，但实际上相当于人大常委会办公室的内设机构，工作相对不独立，地位相对不对等。这种认识导致工作委员会在组织调研视察、开展督查督办和对外联络交流时，往往被外界忽视和冷落，工作自信不足。

三是财政部门对工作委员会的经费预算不合理。由于上述认识上的偏差，工作委员会的工作经费财政部门不予单列，集中预算到人大常委会机关，统一管理。这与党委和政府工作部门的预算办法明显不同，导致工作委员会的工作安排过分依赖于人大常委会机关的后勤和事务管理，工作独立性和自主性较弱。

四是相关部门对工作委员会的人员配备不科学。市级只设一个综合办公室，县级没有内设办事机构，工作人员多数只有1名，每个工作委员会要对口联系政府10至20个工作部门（含挂靠和直属机构），工作联系、信息沟通等任务量很大。机构改革不间断推行，人大常委会机关人员编制长期得不到调整，与党委和“一府两院”之间的干部“双向交流”工作又难于推开，年轻的进不来，年老的出不去，导致人员年龄普遍偏大，部分已接近“离岗”，虽说经验丰富，但知识老化，有的连网都不会上，工作力不从心。

五是自身日常工作安排不主动、制度不健全、程序不规范。由于力量有限，工作委员会习惯于被动接受常委会委派和主任会议指派的工作任务，很少主动安排和自主开展工作。虽然总结出了一些行之有效的方法、经验和程序，但多数没有形成制度，缺乏操作性、约束性和规范性。

六是工作资料和信息收集渠道单一、手段落后、容量不足。目前工作委员会普遍没有建立自己的资料收集机制和信息采集平台，也没有专门的资料室和信息库，与对口部门之间的信息交流也仅限于传统的文件往来，没有形成日常报送制度，对归口联系的工作了解不全面。在调研工作现状、查找存在问题、提出今后对策时，眼界不开，局限较大，瞻前顾后，把握不准。

二、地位和职责界定

（一）法定地位。现行地方组织法第五十三条第一款规定，县级以上的人大常委会根据工作需要，设立办事机构和其他工作机构。按照有关解释，办事机构是指为本级人大常委会和主任会议提供政务、会务、宣传、理论研讨、总务后勤等服务的机构，相当于人大常委会和主任会议的“履职秘书”，主要有办公室、研究室、事务中心等；工作机构是指为本级人大常委会和主任会议履行法定职权提供调研视察、初步审查、回访督办等服务的机构，相当于人大常委会和主任会的“履职助理”，主要有现行的各工作委员会。从这一规定看，工作委员会的法定地位是明确的，工作委员会就是人大常委会的工作部门，向人大常委会负责，受人大常委会领导，未经人大常委会授权，不具有监督职权。

（二）受托职责。为了厘清工作委员会的受托职责，首先必须弄清专门委员会的地位和职责是什么。现行地方组织法第三十条第一款规定，省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人大根据需要，可以设法制、财经、教科文卫等专门委员会。各专门委员会受本级人大领导；在大会闭会期间，受本级人大常委会领导。这一款是对“地位”的规定，说明专门委员会是人大的常设工作机构，受人大及其常委会领导（大会期间受人大领导，闭会期间受人大常委会领导）。第三十条第三款还规定，各专门委员会在本级人大及其常委会领导下，研究、审议和拟定有关议案；对属于本级人大及其常委会职权范围内同本委员会有关的问题，进行调研，提出建议。这一款是对“职责”的规定，包含两层含义：第一层指明专门委员会的主要职责是为人大履职提供服务，即研究、审议和拟定有关议案，提交人代会审议。第二层指明专门委员会具有一定的监督职责，即对属于本级人大及其常委会职权范围内同本委员会有关的问题，进行调研，提出建议。

由于市县两级人大一般不设专门委员会，在大会闭会期间，专门委员会“研究、审议和拟定有关议案”，提交下次人代会审议，这项工作自然而然就成了人大常委会的一项重要日常工作。人大常委会往往采取“变通”的办法，委托相关工作委员会承办。这样一来，专门委员会“研究、审议和拟定有关议案”这项职责，就逐步演变成工作委员会的一项受托职责了。

（三）践成职责。现行地方组织法对工作委员会的职责没有明确规定。但是，工作委员会根据自身“履职助理”这一角色定位，在实践中进行了大胆探索和实践，逐渐形成了一些既符合宪法和地方组织法基本精神，又适应人大工作特点和要求的做法，得到各级人大常委会和人大代表的一致认可，作为工作委员会的践成职责加以采用和推广。归纳起来主要有以下七项：

第一，组织部分人大代表和人大常委会组成人员开展视察和执法检查等活动，收集整理建议、批评和意见，向人大常委会会议或主任会议报告（简称组织代表履职活动）。

第二，对有关议案、议题、专项工作、重点工程、重大项目、热点问题进行调研和初审，提出初审意见，形成调研报告，提请主任会议讨论或人大常委会会议审议（简称调研初审议案议题）。

第三，在人大常委会会议期间，记录和整理组成人员提出的审议意见，经主任会议审定后，转交有关机关、部门和单位落实办理（简称整理转办审议意见）。

第四，对人大常委会会议作出的决议、决定和审议意见的落实办理工作进行回访和督办，向主任会议或人大常委会会议作出报告（简称回访督办决议决定和审议意见）。

第五，提前介入经济社会发展、改革开放、财政预算、城乡建设、生态建设、环境保护、产业园区布局等重大事项的规划及实施方案的制订与修编工作，了解情况，收集意见，为人大常委会会议决策提供参考（简称提前介入重大事项）。

第六，采取建立联系点、QQ群等方式，与辖区内的各级人大代表、本级政府工作部门和单位（含挂靠部门、直属事企业机构）、各界群众、各阶层人士、行业典型、专家学者以及上级和兄弟人大常委会工作委员会之间保持经常联系，广泛采集保管工作资讯，为调研初审有关事项提供依据（简称采集保管工作资讯）。

第七，经办上级人大常委会对口工作委员会交办的相关法规制定与修订（草案）征求意见工作；经办本级人大常委会、主任会议或有关领导交办的公民、法人及其他组织提出的申诉和控告或者其他工作事项（如外事接待等）（简称经办其他事项）。

在这七项践成职责中，“调研初审”和“回访督办”这两项是主要职责，当前市县两级人大常委会工作委员会主要围绕这两项职责开展工作。

三、思路和改进对策

从上述关于工作委员会法定地位和职责界定情况看，工作委员会在人大及其常委会履行法定职权过程中，承担着大量的、细致的基础性工作，是人大及其常委会的“履职助理”。它的作用发挥好坏，直接关系着人大及其常委会履行职权的能力、效果和水平。它的力量只能加强不能削弱，它的作用只能强化不能弱化。基于这种认识，笔者认为，要想充分发挥工作委员会的作用，首先必须从“明确规定职责范围、高度重视组织机构建设、严格规范考核年度工作”这三个环节入手，对其工作加以重视、指导和规范。具体可采取如下办法和措施：

（一）加快法规修订和制度建设步伐。建议全国和省级人大常委会对工作委员会发挥作用情况进行专题调研。在此基础上，全国人大及其常委会要尽快修订地方组织法，明确工作委员会的工作职责。省级人大及其常委会要尽快制定“工作委员会工作条例”，明确工作委员会的工作方法。市、县两级人大常委会要重视工作委员会的制度建设，当前特别要加强两个层面的制度建设。一是工作规程层面的，如组织视察、开展调研、回访督办的方法和程序等；二是工作管理层面的，如机构设置、人员配备、经费管理、工作考核的办法和措施等。

（二）改革机构设置和人员配备办法。“履职助理”这一角色定位决定了工作委员会的机构设置和人员配备要“多而全”，而不是“少而精”。当前正值“深改”期间，考虑到政策、编制、经费等诸多因素限制，工作委员会的机构设置要本着“齐全、高效”的原则进行，人员配备要本着“专职兼职相结合、专职以服务为主、兼职以议事为主”的原则进行。笔者以榆林市人大常委会农业和农村工作委员会为例加以详细说明。第一，关于委员配备。与专门委员会不同，工作委员会的组成人员不一定必须是本级人大代表，这就为广纳人才、汇聚精英提供了广阔空间。为此，多数委员可从本级涉农人大代表中优选，其余委员可从农村合作经济组织、农业科研院所、农林水牧技术人才、农村社会管理者、涉农企业、种养大户中选聘。范围要体现一个“全”字，尽量兼顾到农口的各个行业、各个层面。人数要体现一个“精”字，拟控制在50人以内。由人大常委会统一聘任。第二，关于内设机构。建议内设“一室四部”，即保留现有的综合办公室，增设农业农机、林业畜牧、水利水保、农村农民四个工作部，均为科级建制。每个工作部配备1名专职工作人员担任部主任，将全体委员按照业务和专业组划到各个工作部。为了便于精细化开展工作，每个工作部还可划分若干工作组，组长在组员中推定。第三，关于人员待遇。工作部主任专职配备，作为人大机关工作人员，按照干部管理权限由组织人事部门选配，工资参照公务员管理。委员兼职配备，待遇采取发放工作津贴的办法，是代表的在代表活动经费中列支，非代表的在人大机关经费中列支。

（三）狠抓调研初审。调研初审是工作委员会的一项基本功，是需要具备高度责任心和使命感才能完成好的一项工作，必须高标准、严要求、重实际、讲实用。从调研目的看，涉及四个层面。一是拟提请人代会审议的议案；二是拟提请常委会审议的议题；三是群众关注的热点难点问题；四是工作委员会认为比较重要且需列入今后人代会或常委会审议的事项（即议题储备）。对此，常委会要责成工作委员会分门别类列出年度计划，拿出调研方案，分步组织实施，确保调研成果。

（四）狠抓回访督办。回访督办是工作委员会的又一项基本功，是技巧性很强的一项工作，必须扭住不放、跟踪问效。从督办事由看，也涉及四个层面。一是人代会作出的决议、决定和代表提出的议案；二是常委会作出的决议、决定；三是常委会形成的审议意见；四是常委会会议和主任会交办的其他事项。对此，常委会要责成工作委员会充分发挥主观能动性，创造性地开展工作，维护好群众利益，保证人代会和常委会的履职效能。

（五）狠抓资讯采集。资讯采集是工作委员会的一项基础性工作。工作委员会的工作带有浓厚的研究咨询性质，资讯采集显得尤为重要。常委会要充分利用现有的机关门户网站，搭建多方信息互动交流平台，广泛链接对口联系部门、科研院所和建立对口人大代表联络群。工作委员会要建立多层次、多行业的工作信息联系点，广泛收集社会各阶层的意见和呼声；要加强与兄弟省、市人大常委会工作委员会的联系与交流，互相学习借鉴工作经验；要建立资讯库和档案室，分类保管好各种音像和文字资料，为研究咨询提供强大的信息支撑。

（六）狠抓业绩考核。业绩考核是调动工作积极性和主动性的有效手段。工作委员会的工作定性的多、定量的少，宏观的多、具体的少，不便量化考核。面对这一实际，笔者认为，当前各级人大常委会要从两个方面寻求突破。一是在充分调研论证的基础上，研究制定一套多层面评估、多指标评价的综合业绩考核体系和办法。二是精心组织开展“争先创优、为民履职”竞赛活动。结合市县两级工作实际，建议设立“优秀调研奖、优秀建议奖、创新督办奖、关注热点奖、为民维权奖”等5个奖项。通过这种“点面结合”的办法，基本上对年度工作有一个比较切合实际的评判。

（七）狠抓后勤保障。后勤保障是工作委员会主动、自主、独立开展工作的物质基础和前提条件。市县两级人大常委会一定要改革现行管理体制，与同级政府财政部门协商沟通，把工作委员会工作经费与常委会机关工作经费剥离，实行独立预算。如果一步到位确有困难，可以先采取过渡的办法解决。即在常委会机关工作经费的总户头下，按工作委员会分列科目，核定经费额度，在机关财务部门的统一监管下，由工作委员会自主安排使用。同时，要想方设法配足办公用房，配齐办公设备，确保工作顺利开展。

（作者系陕西省榆林市人大常委会农业农村工作委员会主任）