人大代表选举工作流程研究的几个问题

随着人民代表大会制度和选举制度的不断完善，特别是选举法、地方组织法的修改，程序研究工作要不断与时俱进。

人民代表大会制度是我国的根本政治制度，是实现人民当家作主的根本途径和最好形式。选举制度是国家政治制度的重要组成部分，是我国人民代表大会制度的基础。选举程序是保证选举制度落实的重要环节。2015年3月，十二届全国人大三次会议通过的《全国人大常委会工作报告》指出，“要切实加强党对人大代表选举工作的领导，把好代表‘入口关，坚持严格依法办事，充分发挥各级人大常委会职能作用，完善代表资格审查机制，加强对选举全过程的有效监督，确保选举工作风清气正。”中组部、全国人大常委会代表资格审查委员会有关负责人在审议全国人大常委会工作报告时指出，在代表选举工作层面，要从酝酿、提名到选举，建立起规范明确的流程，相关部门的职责要明确，实行责任追究[1]。笔者建议，根据党的十八大和十八届三中、四中全会精神，以选举法等为依据，结合人大代表选举工作实践， 组织一定力量，对各级人大代表选举工作流程开展研究，落实各方面的规定和要求，形成规范性文本，指导当地选举工作，这对于代表选举工作的制度化、规范化和程序化是有益的探索和实践，对细化和丰富选举法对选举程序的规定，为今后制定更高层次的选举工作流程提供鲜活经验和扎实基础。笔者结合近年来参加相关课题研究的实践，初步探讨以省为单位开展代表选举工作流程研究的几个基本问题。

一、工作流程研究的意义和基本结构

（一）开展工作流程研究的意义。以省为单位开展从全国到乡镇五级人大代表选举工作流程研究，首先是因为代表选举工作的重要性。人大代表是各级国家权力机关的组成人员，是人民代表大会的主体，代表人民的利益和意志，依法参加行使国家权力。做好人大代表选举工作，对于发展社会主义民主政治、保障人民当家作主、加强国家政权建设具有十分重要的意义。二是制定代表选举工作流程有必要性。党中央历来高度重视人大代表选举工作，中央领导同志对代表选举工作有重要指示。全国人大颁发实施了选举法等一系列法律。代表选举工作是一项政治性、政策性、法律性、程序性很强的工作，有必要对流程设计进行研究、梳理和规范。研究制定代表选举工作流程，不断提高人大代表选举工作水平，也是坚持和完善人民代表大会制度，推动人民代表大会制度与时俱进的一种体现。同时，选举工作专业性比较强，制定人大代表选举工作流程，为选举工作提供一套符合当地实际的流程，能起到较好的指导作用。三是制定代表选举工作流程的复杂性。我国已进入改革发展的关键时期，经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化。各地经济发展水平、人民民主法制意识有差异，不同区域之间选举情况不同。因此，研究制定以省级为单位的各级人大代表选举工作流程，要坚持原则，实事求是，引用法律准确，文字表达清楚，既符合法律法规的规定和文件的要求，又兼顾各地的实际情况，具有区域特色，有利于基层工作的创新。

（二）根据直接、间接选举的差异，工作流程可分为三部分。我国实行直接选举和间接选举并用的选举方式[2]。选举制度的这一重要原则，既符合我国国情，又能使人民当家作主的民主权利得到较好实现，是我国选举制度科学性、民主性和优越性的重要体现。县乡两级人大代表由选民直接选举产生，全国和省、设区的市级的人大代表均由间接选举产生。间接选举与直接选举主要区别在于适用范围不同，选举主体不同，选举工作的主持者不同，差额比例不同。同时，操作程序方面，间接选举无需像直接选举那样进行大范围的划分选区、选民登记、设投票站等。间接选举和直接选举的操作程序各有特色。同时，考虑到省级选举、设区的市级选举在具体操作上也存在不少差异，为了发挥基层的创造活力，体现现有操作上的差异性，该研究可分成省级篇、市级篇、县乡篇三个部分。

（三）工作流程的结构。以县乡篇为主，说明流程的总体布局、程序布置和分块结构。

1.总体布局。流程设置包括四大块内容：一是概述，二是县乡两级人大代表的换届选举，三是代表的罢免、辞职和补选，四是乡镇新一届人民代表大会第一次会议的召开。概述主要说明直接选举的意义、特点、程序、组织、保障等；换届选举以选举法规定的基本程序为依据，按照选举的准备工作，动员培训、选区划分和代表名额分配等六个阶段来分述；代表的罢免、辞职和补选作为后续工作；把乡镇新一届人民代表大会第一次会议的召开作为附录，有利于推进基层乡镇人大工作的开展。

2.程序布置。鉴于全省是县乡两级人大同步换届选举的情况，流程设置以同步换届选举为基本框架，同时兼顾部分单独选举的情况，作出一些不同表达。流程设置在按时序为主布局的前提下，同时按照分块的时序来进行设计，不完全按单项工作的时间顺序。

3.分块结构。为使流程设置充分体现特色，又具有较强的指导性、针对性和可操作性，安排好分块结构是重中之重，是关键项目。分块按大、小两个板块设置。每个大块的结构：首先是导论，简要阐述概念和意义；其次是任务解读，概要明确这一阶段（步）要完成的主要工作和程序，并对各项任务作出说明；再次是方法探索，对一些找不到法律依据，实践中又必须解决的问题，或者用提供实践经验供借鉴，或者提出一些建议供参考；最后是“文本格式”，对一些比较规范的文本附上样本以供参考。每个小块的大体设置为：首先是“目标和要求”，即明确一些法律概念或者法律要求；其次是“程序和方法”，即依据法律规定，吸收各地一些成熟的经验，就工作的程序和具体方法进行说明；三是“特别提示”，就是对一些容易忽视或者容易搞错的事项进行重点提醒。

二、工作流程的主要内容

（一）县乡篇的主要内容。县乡篇最主要的内容，是县乡人大代表选举的程序。根据选举法规定和各地的实践经验，选举县乡两级人大代表一般分选举的准备，动员培训、选区划分和代表名额分配，选民登记，提名推荐、协商和确定代表候选人，投票选举，选举工作总结等六个阶段进行。贯穿代表选举全过程的，还有宣传教育、组织保障、预防和处置破坏选举的行为等工作。

1.选举的准备。这是代表选举前必须进行的一项工作。一般自省人大常委会作出县乡两级人大代表换届选举时间的决定后开始，至县级选举工作动员会议前结束。主要任务是开展调查研究，拟定选举工作计划和方案，决定选举有关事项，组建选举工作机构，确定和总体分配代表名额，安排部署宣传教育，落实相关保障措施等。

2.动员培训、选区划分和具体分配代表名额。这是代表选举的基础性工作。这阶段自县级动员会议召开开始，至选区动员会议后结束。但动员培训在以后各阶段均需进行。主要任务是制订和实施各阶段的动员培训计划，依法划分两类（大、小）选区，将应选代表名额分配到各选区，建立选区工作组，进行选举工作的全面动员和宣传等。

3.选民登记。这是确保选民行使选举权利的前提。这阶段自选区动员会议后开始，至选民名单张榜公布止。主要任务是建立选民登记站并落实登记员，动员选民参加选民登记，做好选民登记和登记选民工作，搞好选民登记的联系和衔接，确认选民资格并公布选民名单。

4.提名推荐、协商和确定代表候选人。这是保证选举质量和选举成功的关键。这阶段自选民名单公布后开始，至正式代表候选人名单公布结束。主要任务是开展代表候选人资格和条件的宣传，提名推荐代表候选人，介绍代表候选人，协商并确定正式代表候选人名单，搞好代表候选人资格审查，公布代表候选人名单及代表候选人基本情况。

5.投票选举。这是对于选举能否圆满成功有着决定性意义的一项工作。它自正式代表候选人名单公布后开始，至选举日的后一日结束。主要任务是介绍正式代表候选人，进行投票选举各项准备，再次动员选民参加选举，组织选民投票，维护投票选举秩序，确认选举结果。

6.代表资格确认和选举工作总结。这是事关当选代表能否依法执行代表职务和改进选举工作方法、完善直接选举制度的重要工作。代表资格审查在人大会议召开前完成；选举工作总结、数据统计和资料归档在人大会议闭幕后结束。主要任务是审查、确认当选代表的代表资格是否有效，总结和上报选举工作情况，统计上报各项选举数据，建立代表信息资料库，收集、整理并归档各类选举文件、资料。

（二）市级篇的主要内容。市级篇主要是设区的市人大常委会在选举各级人大代表过程中的主要工作。设区的市人大常委会主要承担组织市本级人大代表换届选举、组织选举产生本市省人大代表、指导本行政区域内县乡人大换届选举等工作。在整个五级人大代表的换届选举工作中设区的市人大常委会起着承上启下、举足轻重的作用。

1.组织市本级人大代表换届选举。整个工作一般可分为八个阶段：准备工作阶段；研究制定有关政策文件阶段；召开相关工作会议阶段；市人大代表候选人推荐工作阶段；选举市新一届人大代表阶段；审查确认市新一届人大代表资格阶段；召开市新一届人民代表大会第一次会议阶段和工作总结阶段。八个阶段又可细分为二十七个工作任务和流程：开展调查研究；决定是否上报重新确定代表名额的请示；决定是否上报重新确定常务委员会组成人员名额的请求；参加会议，学习传达上级有关精神；制定换届选举有关工作意见；作出换届选举有关事项的决定；提出连任代表推荐工作的意见；提出新一届人大代表名额分配方案；召开市人大换届选举工作委员会会议；召开市人大代表换届选举工作会议；分配市人大代表候选人推荐名额；做好连任代表建议人选的推荐工作；做好代表候选人推荐工作；听取代表候选人推荐情况汇报；代表候选人联合审核；确定批复代表候选人名单；各选举单位召开代表大会选举市人大代表；督导选举单位选举工作；代表资格审查、确认工作；发布公告；组织新当选的市人大代表培训；制作代表证；起草、通过选举办法；选举地方国家机关领导人员；做好换届选举工作总结；做好有关统计和上报工作；收集、整理、归档换届选举工作文件和材料等。

2.组织选举产生本市省人大代表。整个工作一般可分为七个阶段：前期准备阶段；提出代表候选人名额分配方案和结构比例要求阶段；召开设区的市省人大代表换届选举工作会议阶段；推荐连任代表候选人人选阶段；推荐审核代表候选人建议人选阶段；召开市人民代表大会会议阶段；选举工作总结阶段。七个阶段又可细分为二十七个工作任务和流程：学习法律，把握关键环节；参加会议，学习传达有关精神；制订工作方案；开展调查研究；研究提出候选人名额分配方案及结构比例要求；确定候选人名额分配方案及结构比例方案；做好会议的各项准备工作；召开本市省人大代表换届选举工作会议；召开市直属机关单位代表候选人推荐工作会议；制定连任代表候选人推荐办法；推荐连任代表候选人人选；省人大批复代表候选人建议人选名单；推荐、初审代表候选人初步人选；汇总代表候选人人选名单及有关资料；对代表候选人初步人选进行联审；对初步人选进行公示和考察；确定组织提名的候选人名单；筹备市本级人民代表大会会议；建立大会临时党委和代表团临时党支部；建立市领导联系代表团制度；印制《代表联名推荐候选人登记表》；做好代表联名提出候选人的工作；组织安排代表候选人的介绍；大会选举；上报选举结果；填报统计报表；撰写工作总结及汇编有关材料等。

3.指导本市县、乡人大换届选举。整个工作一般可分为十五个工作任务和流程：学习有关法律法规；开展调查研究；参加会议，学习有关文件精神；汇报会议精神，提出贯彻意见；开展试点，总结经验；草拟市人大常委会党组关于做好县乡两级人民代表大会换届选举工作的意见；向市委专题汇报党组意见；成立全市县乡人大换届选举领导、工作机构；召开全市县乡两级人大换届选举工作会议；做好业务指导和信访处理；召开全市县乡两级人大换届选举工作交流会议；召开换届选举工作联席会议；举办县乡人大换届选举统计工作培训班；开展督导工作；总结相关工作等。

（三）省级篇的主要内容。省级篇主要是省级人大在选举各级人大代表中的主要工作。省人大及其常委会主要承担主持省本级人大代表换届选举、组织选举产生本省出席全国人民代表大会会议的代表、指导全省县乡人大换届选举等工作。发挥省级人大及其常委会的作用，对于推进和保障整个换届选举工作起着重要的作用。

1.全国和省人大代表换届选举。这是省人大及其常委会的一项重要工作，整个工作一般可分为全国和省人大代表选举的有关准备工作，研究制定全国和省人大代表选举的有关政策文件，向省委常委会专题汇报全国和省人大代表选举等工作情况，召开选举工作委员会会议，召开换届选举工作会议，做好连任代表建议人选的推荐工作，做好省人大代表候选人推荐工作，做好省人大代表候选人人选方案批复工作，各选举单位召开代表大会选举省人大代表，省人大代表资格审查、确认工作，做好全国人大代表选举的相关工作，选举工作总结等十二个流程。其中，准备工作包括，制订工作方案、开展工作调研、学习文件精神、参加工作会议等环节。研究制定政策文件包括，制定指导性意见，出台相关决定和文件，分配代表名额、明确代表结构比例，制定连任代表建议人选推荐工作意见等环节。在省人代会选举过程中，包括提出并表决通过大会选举办法，提名推荐代表候选人，确定正式候选人，大会选举等。

2.指导全省县乡人大换届选举。整个工作一般可分为十五个工作任务流程：学习中央和全国人大常委会有关文件、决定，参加相关会议，调研县乡人大代表选举有关情况，作出关于全省县乡人大代表选举时间等问题的决定，向省委常委会专题汇报县乡两级人大换届选举等工作，成立县乡人大换届选举工作机构，做好换届选举宣传工作，换届选举经费保障，召开全省县乡两级人大换届选举工作会议，作出关于各县（市、区）人大代表名额及常委会组成人员名额的决定，举办全省县乡两级人大换届选举工作培训班，举办县乡人大换届选举统计工作培训班，交流全省县乡人大代表选举试点工作经验，召开换届选举工作联席会议，指导县乡人大代表选举工作，换届选举工作总结等。

省人大常委会还要依法做好全国人大代表补选、辞职、罢免等相关工作，对省人大代表资格进行审查确认，许可对省人大代表采取强制措施等。这些在省级篇里都可以有相关论述。

三、工作流程的特点

工作流程以选举制度和法律法规为基础，在依法的前提下，最大的特点是内容比较完整，结构相对合理，在总体布局、程序布置和分块结构等方面都努力做到原则性和特色性的结合，对具体内容有拓展和深化。

（一）切实加强党对人大代表选举工作的领导，充分发挥人大常委会职能作用。在各级人大代表选举过程中，严格坚持党的领导、充分发扬民主和严格依法办事的选举工作总原则，工作流程贯穿这一指导思想。以县乡人大代表选举为例，按照“党委领导、人大主办、选举委员会主持、选区实施、各方配合”的要求进行组织，在各层面上都予以体现。

1.加强党对人大代表选举工作的领导。省委和各级党委加强领导，认真落实选举法和中央文件精神，充分发挥党委统揽全局、协调各方的领导核心作用。及时听取同级人大常委会或选举委员会的工作报告，研究解决重大问题，保持正确的政治方向。健全换届选举工作领导机制。省委成立县乡人大换届选举工作领导小组；专题研究并召开会议进行部署；省委常委会专题研究，提出具体要求；省委批转省人大常委会党组意见，明确了换届选举的指导思想、基本原则、时间安排和工作步骤。省委和各级党委针对存在的问题，有针对性地提出指导性意见；完善代表候选人推荐提名和考察审查机制，把好人大代表的入口关，努力提高当选代表的素质；保证代表的广泛性和代表性；进一步规范代表候选人人选的分类，防止代表身份失真。工作流程把这些内容都作了程序上的规范，特别是县级党委在县乡两级人大代表选举中列举了八项主要工作。

2.充分发挥各级人大及常委会的职能作用。提出各级人大常委会要把换届选举工作作为重点任务来研究部署，深入学习贯彻中央和省委文件精神，准确把握宪法法律的各项规定，认真履行法律赋予的职责。省人大常委会修改完善地方性法规；对重要问题提出建议和意见，作出决定；加强县级人大常委会组织建设，重视乡镇人大主席、副主席的配备，切实加强基层政权建设；加强对换届选举工作的指导和协调。各市、县（市、区）结合实际，认真履行职责，特别是县乡两级人大在组织开展选举工作中负有主要责任。工作流程列举了县级人大常委会在县乡两级人大代表选举中有九项主要工作。县级人大常委会主办代表选举工作，主要通过领导两级选举委员会的工作、讨论决定代表选举的重大事项、审查选举委员会提交的有关计划和方案、协调处理选举工作的具体问题等来实现，同时发挥换届选举联席会议作用。而乡镇人大（主席团）一般与同级党委、选举委员会一同讨论、决定选举工作有关事项，其具体工作可根据选举委员会提请决定的有关问题来确定。

（二）符合法律法规的规定，对原则性规定进一步细化。工作流程对法律法规的细化内容有很多，这里主要是对基本原则进行阐述，并举选举委员会的例子进行说明。

关于工作流程细化的原则。主要考虑三个方面：一是法律没有明确规定，但全国人大常委会办公厅和法工委在法律解释中明确的问题，按当然规定进行表述；二是有些方面或事项法律没有规定，也没有法律解释，但中央和省委文件中已明确规定，这些也作为当然规定进行表述；三是选举工作是全体人民政治生活中的一件大事，它不单单是人大方面要做的工作，其他各方面职责也一并纳入。

关于选举委员会主持选举。选举委员会作为县乡两级人大代表选举的法定主持机构，应当在县级人大常委会领导下，分别主持本级人大代表的选举。选举法第十条规定选举委员会履行七项职责。在工作流程里，对这七项职责进一步细化，明确了县级选举委员会有十六项主要工作，乡级选举委员会有十九项主要工作。

（三）在依法的前提下，探索性提出并明确选举过程中重要环节的做法。比如在直接选举中，表现在选区划分、预选、与选民见面等方面，在依法的前提下，对这些方面有了创新性的做法和举措。

一是选区划分。工作流程里，明确了划分选区的基本原则是属地原则，人口原则，代表限额原则，便利性原则，代表广泛原则，大小配套原则，力量平衡原则等，并且要求各级选举工作机构充分利用调研成果，反复权衡不同组合方式的利弊，确保划定的选区依法合理。

二是预选。工作流程对预选的操作作了探索，比如预选代表候选人需把握的环节：确定预选选区，规定预选时间和方法，建立预选工作机构，安排预选的参加人员，确定预选投票方式，组织选民投票，确认预选结果等，对每个环节都进行了细致说明，并提供了具体文本格式。

三是介绍代表候选人，组织与选民见面。明确了介绍代表候选人的目标和原则，环节和方法。对凡需组织代表候选人与选民见面的，则按一定方法进行：确定代表候选人与选民见面的选区；按一定程序组织见面会议（确定参加对象，指定见面会主持人，作好见面准备，召开见面会议，整理、收集会议记录和有关资料）；注意解决见面会中的几个问题和解决方法；汇总、报告见面会情况等。

（四）落实代表候选人推荐提名和考察审查机制。明确提名推荐代表候选人的基本要求、主要原则和基本方法。如提出“四结合”的基本方法等。协商和确定正式代表候选人时，提出四种基本形式：直接确定法，比较确定法，分类确定法，预选确定法。

在代表审查方面，提出对初步代表候选人进行资格审查。党委换届工作领导小组、选举委员会应及时对选区呈报的代表候选人的基本情况进行初审，审查的内容包括法律性项目和政策性项目。选举委员会审查正式代表候选人资格时，凡发现不符合法定要求的，应立即告知选区进行重新协商。

省市人大代表选举过程中，对代表候选人进行严格审查。在工作内容和程序上，为了进一步提高代表候选人的素质，建立人大代表候选人审核机制，成立由纪委、财税、市卫计委、环保、公安、法院、检察院等单位部门组成的联合审核组。联合审核部门对代表候选人初步人选进行审查，提出书面意见，报选举工作部门（或组织部门）。另外，省市县人大代表选举时对连任代表推荐提出意见，按照推荐工作意见，以政治思想素质和结构比例为重要依据，结合履职情况，严把连任代表入口关；推荐人选占代表名额的三分之一左右[3]。

（五）加强对选举全过程的有效监督，坚决打击贿选等破坏选举的行为。选风问题事关选举成败，选举工作应十分注重严肃选纪、端正选风，确保选举活动风清气正。工作流程对干扰破坏选举行为提出了要求和依法处理方法。党委换届工作领导小组、选举委员会和司法机关应集中进行选风、选纪的宣传教育，制定相关预案，落实预防措施，严厉打击干扰、破坏选举行为的发生。可以采取建立换届选举督导组和突发事件应急组进行专项防控，由有关机关或者组织发布预防和打击选举违法行为的公告和严肃选举纪律的通知、提醒函（卡），组织代表候选人集中谈话、签署遵守选举法纪承诺书、当面向选民表态等多种措施，着力维护选举秩序。此外，选举委员会还应及时受理公民对于选举中违法行为的检举或者控告，会同司法机关一起，严厉打击破坏选举的行为。在案例部分，重点分析各地多管齐下营造风清气正选举环境，介绍各地采取的措施。

（六）重视宣传教育，选举过程就是宣传法律的过程。每次人大代表选举，各地运用多种形式宣传宪法和法律法规，开展选举法律及选举实务咨询，由选举机构解释和答复许多事关选举的具体问题，是对广大人民群众一次广泛深入的宪法、法律和人大制度的宣传教育。在具体程序里，直接选举工作流程里安排每个过程开始时就是加强宣传培训，把发动宣传选民作为贯穿始终的步骤，并且提出目标与要求，环节和方法，以及落实宣传教育的组织措施。

总之，对人大代表选举程序研究的探索，只是起了步，各地可以在原有的基础上，把选举流程作为一个课题来研究和探索。随着人民代表大会制度和选举制度的不断完善，特别是选举法、地方组织法的修改，程序研究工作要不断与时俱进。

注释：

[1]http：//news.xinhuanet.com/local/2015-03/11/c_127566654.htm。王尔乘：《应严把代表提名关》。

[2]《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》第二条规定：“全国人民代表大会的代表，省、自治区、直辖市、设区的市、自治州的人民代表大会的代表，由下一级人民代表大会选举”“不设区的市、市辖区、县、自治县、乡、民族乡、镇的人民代表大会的代表，由选民直接选举”。因此，我国实行直接选举和间接选举并用的选举方式。

[3] 倪玲芳：《关于人大代表结构的调研与建议》，载《人大研究》2014年第5期。

（作者单位：浙江省人大常委会办公厅）