地方人大代表联系群众制度及其完善

黄小钫

人民代表大会制度是我国的根本政治制度，人大是法定的民意代表机关，是贯彻党的群众路线的最好形式，而人大代表则是法定的民意代言人，是连接党委政府与人民群众的重要桥梁和纽带。自人大制度创建以来，中国共产党就重视人大工作，注重发挥人大代表密切联系群众的优势。1990年党的十三届六中全会通过的《中共中央关于加强同人民群众联系的决定》，强调“人大中的党组织和人大代表中的党员，要密切联系非党代表和广大群众，经常了解他们的意见和要求。”[1]党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》也指出，要“通过建立健全代表联络机构、网络平台等形式密切代表同人民群众联系”[2]。这充分体现了执政党对人大代表联系群众制度的高度重视，是新时期加强人大代表工作的重要指导意见。

截至目前，我国已经建立起了一套对代表联系群众工作进行规范的完备法律体系，既有根本大法宪法，也有基本法律如地方组织法和代表法，还有各地制定的地方性法规如代表法实施办法等。这一系列法律规定，为代表开展联系群众工作提供了坚实的法律依据和保障，促进了代表联系群众工作的常态化。

一、地方人大代表联系群众制度的探索及其成效

密切联系群众作为党的一项优良作风和政治优势，它不仅是做好人大工作的基本要求，而且是代表发挥作用的重要前提。为密切代表与群众的联系，充分发挥人大代表的作用，全国各地进行了广泛地探索和实践，推动人大代表联系群众工作制度化和常态化，取得了一定的效果。

（一）注重制度建设，形成了密切联系群众的长效机制。纵观各地的探索与实践，最突出的特征或者说经验就是重视制度建设——即在总结有益经验的基础上，及时出台代表联系选民制度、意见或办法，以及相关的配套制度及机制，为代表联系群众工作提供保障。（1）制定代表联系选民制度。主要内容涉及几个方面：一是联系的主体和对象，即人大代表和原选区选民。二是联系的基本方式，如走访选民、邀集选民座谈、定时接待选民、设置联系箱、印发代表所在单位和联系电话等等。三是联系的主要内容，如宣传法律法规和政策、回答选民对代表工作和代表活动的询问、听取选民的意见和要求等等。四是反映选民意见和要求的途径，如在人代会期间提出议案、建议或询问；在闭会期间向本级人大常委会提出建议；向本级“一府两院”直接反映等等。（2）出台关于代表联系选民的意见或办法。代表联系选民的若干意见或办法重点关注如何在实践中做好代表密切联系群众的工作，因此，其内容更具体且具有操作性，主要包括代表联系选民的具体要求、时间、地点和次数。（3）建立代表联系选民工作的配套制度。为落实代表联系选民制度，各地还积极加强配套制度建设，包括代表视察制度、代表述职制度、代表公示制度、代表接待选民制度、选民意见处理制度和代表考勤登记制度等等。

（二）创新联系方式，实现了代表联系群众的“零距离”沟通。为了让选民和群众能找到代表，让代表及时了解群众的意见和要求，地方人大广泛开展“代表接待选民日”或“代表联系选民周（月）”活动、利用网络平台开通代表电子邮箱、推行代表公示制或代表述职制等，为代表与群众之间互相联系提供了便利。（1）组织开展“代表接待选民日”或“代表联系选民周（月）活动”。为改善闭会期间代表工作，激发代表履职的主动性，地方人大及其常委会积极组织代表开展选民接待日（周、月）活动，即确定某日（周、月）作为代表集中联系选民的时间，取得了良好的效果。（2）重视新兴媒体在代表联系群众工作中的广泛运用。地方各级人大高度重视发挥新兴媒体的作用，丰富代表联系群众的方式手段。一是建立人大网站，利用其发布立法动态、人事任免、决定重大事项等信息，让群众能及时了解人大代表工作的最新进展。二是开通代表信箱、代表博客、代表微博和代表论坛等，促进代表与选民之间的“面对面”互动与交流，并借此收集民众的愿望和要求。（3）积极推行代表述职制和代表公示制。20世纪90年代中期，一些地方人大及其常委会试行组织本级人大代表向原选区选民汇报自己履行代表职务的情况，接受选民的评议。该制度一经推出，便受到了群众的好评，被认为是选民监督代表的有效途径之一。此后，部分地方人大又推行代表公示制，即在选区设立代表公示牌，公布本选区人大代表的照片、姓名、工作单位、通讯地址及邮编、联系电话等基本信息，便于选民随时能找到代表。

（三）搭建联系平台，增强了代表联系群众的积极性主动性。各地人大结合自身实际情况，积极搭建代表联系群众的平台，夯实代表联系群众的基础，为代表开展联系群众工作提供有效的载体。（1）组建人大街工委，为代表开展联系选民工作提供保障。在街道设立人大常委会的派出机构——人大街工委，是加强基层人大组织建设和发挥人大代表作用的一项创新举措。1998年，山西太原市小店区人大常委会率先在全国设立街道工作委员会，为代表依法履行职责提供信息服务和组织保障，增加了代表联系选民活动的次数，提高了联系选民活动的质量，并得到了山西省委、太原市委的高度肯定以及全国其他省市的认可。此后，北京的东城区、山东的济南市和济宁市、安徽的蚌埠市和铜陵市等也都进行了试点工作，并很快推广至全国其他省市的基层人大。（2）设立“人大代表工作站”或“人大代表工作室”等形式的履职平台，实现代表与选民或群众之间的零距离沟通。2002年，广东深圳市南山区在全国首设“人大代表站”，引起了社会的广泛关注。该机构的设立，为人大代表收集民意需求和开展联系活动提供了固定场所，有效解决了代表履职平台不足的问题，提高了代表履职实效，促进了代表与选民之间的交流与沟通。而后，全国其他省市学习和借鉴深圳市的做法和经验，设立了类似“人大代表工作站”的机构或组织，如“人大代表之家”“人大代表联络站”“人大代表工作室”等，开展定点、定时和定内容的联系活动，推动了代表联系群众工作的开展。

总体而言，地方人大及其常委会的探索和实践，取得了较好的成效。表现为三个方面：一是形成了较为完备的法律法规体系，确保代表联系群众工作有法可依。据检索，全国31个省级人大都出台了实施代表法办法和人大代表视察办法等地方性法规，大部分区县和乡镇等基层人大则制定了更为具体的规章制度，增强了代表联系群众工作的可操作性。二是促使代表履职更加积极主动，提升了人大制度的地位和作用。目前，地方人大及其常委会通过出台地方性法规，不仅将代表联系群众工作列为考核人大代表的一项内容，还明确规定代表联系群众的方式、次数、内容等，促进了代表联系群众工作的常态化和制度化。三是密切了代表与人民群众的联系，提升了代表在选民中的形象和地位，增强了对人大制度的认同感。随着联系选民方式的多样化，代表与选民之间的交流和沟通也日渐增多，从而大大拉近了两者之间的距离，尤其是代表积极解决人民群众遇到的实际问题，更是提高了人大代表在选民中的形象和地位。诚如有选民代表所言：“代表办的事，都是老百姓关心的、需要的、实在的事，自己的选票选对了，这样的代表选得值，信得过”[2]。

二、地方人大代表联系群众制度建设的若干思考

目前，虽然我国人大代表联系群众工作取得了较大的进步，但是，这仍然不能满足人民群众的需要和人大工作的要求，影响了人民当家作主权利的实现和制约了人大代表作用的发挥。具体而言，代表联系群众工作的问题主要表现为三个方面：首先，代表联系群众的主动性和自觉性不够。从实践来看，代表联系选民活动基本上是由集体组织开展，很少有代表主动开展联系活动。其次，代表联系群众工作不够均衡。代表联系群众工作开展比较好的主要是由直接选举产生的基层人大代表，由间接选举产生的市、省及全国人大代表所开展的活动比较少，局限于一些调研和视察活动。最后，代表联系群众的效果不够明显。由于人民群众反映的问题多种多样，且情况较为复杂，既有历史遗留的问题，也有因法律政策出台而引发的新问题，这些问题要么涉及多个部门和行业，要么是超出了本级人民代表大会的职权范围，造成很多问题得不到解决，影响了代表联系群众的成效。这些问题，既有法律不够完善和制度不够健全的原因，也有代表认识不到位和群众权利意识淡薄的因素。对此，需要从我国基本国情出发，结合地方人大工作实际，借鉴和吸收一切有益的成果，不断加强代表联系群众工作的法律和制度建设。

（一）建立健全规章制度，做好代表密切联系群众的建章立制工作。目前，我国宪法、全国人大组织法、地方组织法以及代表法等法律已对代表联系群众工作作出了明确规定，但它们都是一些原则性的法律条款，操作性不强。目前，沈阳市、福州市和辽宁省等少数几个省市人大常委会出台了加强代表联系选民的决定或意见，但笔者认为，人大代表联系群众的主体是人大代表而非人大常委会，那么，由人大代表选举产生的本级人民代表大会常务委员会制定规范人大代表联系群众工作的制度，似乎有悖于基本法律。因此，建议由各省市人民代表大会适时制定相关的法规和制度，对人大代表联系人民群众制度进行系统和全面性的规定，推进人大代表联系群众工作的常态化。通过各省市人民代表大会制定一部或若干部专项法规，这“不仅解决了代表联系群众相关具体制度于法周全的问题，而且从法规层面上更加明确了代表联系群众制度中人大代表的责任与义务，有力保障相关主体落实责任，履行义务……使代表联系群众工作有法可依、有章可循，健康发展”[3]。

（二）完善人大代表选举制度，解决人大代表脱离群众的制度根源。我国已经将联系群众工作列为代表法定义务，并且从制度层面予以保障。但是，为什么人大代表脱离群众的现象仍然比较普遍呢？显然，这源于代表能否当选并不取决于人民群众。因此，必须改革和完善代表选举制度。（1）适时扩大直接选举的范围：一是在东部、中部和西部各选几个具有典型性的地级市（包括一组发达的地级市和不发达的地级市）进行试点，然后再推广至全国其他地级市；二是在北京、上海和天津等直辖市进行代表直接选举试点，探索省级人大代表直接选举的可行性。（2）逐步增强代表选举的竞争性。（3）优化人大代表组成结构，尤其是要继续扩大基层一线代表的比重，适度压缩党政领导干部代表和军队代表的比例。

（三）健全代表联系群众的工作机制，拓宽代表联系群众的渠道和途径。（1）完善代表接待选民制度。首先，明确接待选民的程序及其内容，如事先填写群众情况登记表并提前寄送给代表；其次，固定每月10日或11日（遇法定假期顺延）为区县及乡镇人大代表接待选民日；再次，考虑到选民反映的问题可能超越区县人大的权限，可以要求市人大代表每季度应参加原选举单位组织的接待选民活动的次数；最后，规定代表应对选民反映的问题作出回应，就地解决或者督促有关部门解决后再及时答复群众。（2）完善代表走访、调研和视察机制。首先，在确定走访、调研和视察活动的主题时，广泛征集代表们的意见甚至应由代表们自行决定。其次，鼓励代表自行开展走访、调研和视察活动，将代表持证开展走访和调研活动写入法律，并赋予其同持证视察同等法律地位。再次，明确代表参与走访、调研和视察活动的次数，并将其作为代表履职考核的标准。（3）完善代表列席会议和参加活动的机制。一方面，从法律上规定代表列席原选举单位的人民代表大会会议的次数（每届任期至少两次）、列席原选举单位的人民代表大会常务委员会会议的次数（每年至少一次）、参加联系选民活动的次数（每年至少一次）。另一方面，界定“应邀列席”的主体及其程序，充分保障代表的列席权和参与权。还要对直接选举产生的代表列席原选区选民召开的相关会议作出硬性规定。

（四）完善代表联系群众保障机制，免除代表联系群众工作的后顾之忧。（1）加强代表联系群众工作的组织建设。十八届三中全会《决定》提出了建立健全代表联络机构的要求，这为做好代表联系群众工作的组织建设指明了方向。充分发挥代表联络机构的服务保障功能，一是加强对代表联络机构的组织领导，明确代表联络机构职责定位；二是健全代表联络机构的工作制度，配备经验丰富的工作人员，提供充足的经费；三是重点加强县、乡镇和街道一级代表联络机构的建设。（2）加强代表联系群众工作平台建设。一是继续加强 “代表联系群众工作室”和“代表之家”的平台建设，统一建设标准，明确职责范围，配备相应的办公设备和活动场所，便于代表开展活动。二是继续完善代表小组建设。重点是探索组建一些专业代表小组，充分发挥每位代表的专业特长。三是运用信息技术手段，如组建代表微信群、代表QQ群或开设代表博客或微博等，便于代表与群众之间的联系。（3）加强代表联系群众工作的经费保障。建议人大常委会将代表个人开展活动的经费列入同级财政预算，专款专用，用于补贴代表联系群众活动的交通、通讯、资料设备等支出项目。

（五）结合中国人大制度的现实，适度借鉴西方国家议会代表联系选民的做法和经验。中国人大制度与西方国家议会制度同属于代议制的表现形式，具有很多相似之处。因而，只要符合我国基本国情和中国人大制度的现实状况，都值得学习和借鉴。（1）探索扩大专职代表的比例。党的十八大报告提出了要逐步实现委员专职化的思路，这可以被认为是实行代表专职化的前奏。基于中国的现实国情，代表专职化不宜一步到位，需要循序渐进，分步骤进行：首先，加快实行我国各级人大常委会中的委员代表专职化。其次，对直接选举产生的人大代表实行专职化，然后推广至由间接选举产生的市级或省级人大。最后，在实现各级人大代表普选产生之后，实行全国人大代表专职化。（2）探索建立党员代表联系群众制度。作为执政党的中国共产党，历来便重视发挥党员代表的作用，并在党章中将密切联系群众列为党员的一项义务并作为选拔领导干部的基本条件。基于此，建议由党的组织部门制定一部关于党员代表联系群众的办法或意见，对党员代表联系群众提出具体要求，包括联系的意义、基本原则、主要形式、重点内容、时间和次数以及监督保障措施等，将此项工作列为党员干部考核晋升的一条标准，充分发挥党员代表在密切联系群众中的先锋模范作用。

注释：

[1]《中华人民共和国人民代表大会文献资料汇编》（1949～1990），中国民主法制出版社1990年版，第439页。

[2]秦晓：《完善各级人大代表与选民、选举单位沟通渠道的思考》，载《人大研究》2003年第2期。

[3]张郁、吴昌宝等：《代表联系群众的制度化构建》，载《人民政坛》2013年第10期。

（作者单位：北京行政学院政治学教研部。本文系北京市社会科学联合会青年人才资助项目“北京市完善人大代表联系群众制度的实践探索与理论思考”阶段性研究成果）