人大信访问题的法律研究

纪荣荣

各级人大及其常委会受理人民群众来信来访，通过人大及其常委会的职能作用督促和推动相关信访问题的解决，这正是在法治化轨道上解决信访问题的重要方式。

申诉、控告和检举的权利是公民的基本人权，是宪法明确予以保障的一项权利。我国1954年宪法第九十七条规定：“中华人民共和国公民对于任何违法失职的国家机关工作人员，有向各级国家机关提出书面控告或者口头控告的权利。由于国家机关工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有取得赔偿的权利。”新中国建设和发展的历程，是公民权利不断充实和保障的过程，特别是党的十一届三中全会以后，国家对保障公民权利高度关注，1982年宪法把“公民的基本权利和义务”专列一章，写在“总纲”之后，表现出国家对公民权利的重视。宪法第四十一条规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。”“对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理。任何人不得压制和打击报复。”“由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利。”这应当是我国信访法律制度建立的宪法依据。1995年国务院《信访条例》出台，标志着信访工作走上了法制化的轨道。一些省级地方人大常委会也制定了《信访条例》，为做好人大信访工作提供了法制依凭。今天，当我们面对日益繁重的信访工作任务，面对日益复杂的信访工作形势，深入研究人大信访制度和实践中的问题，对于推进人大信访工作法治化进程，维护社会和谐稳定，具有重要的现实意义。

一、人大信访制度法制化进程初探

早在新中国成立之前，我们党就制定了有关信访工作的规定，1942年，陕甘宁边区民主政府成立，颁布了《保障人权财权条例》，规定：“人民利益如受损害时，有可用任何方式控告任何公务人员非法行为之权。”在边区政府的示范下，其他各级组织也都作了相应的规定，如有的规定：口头申诉和书面起诉具有同样的效力，并且免收一切费用。新中国成立以后，1951年6月，政务院在总结各地信访工作经验的基础上，正式颁布了《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》，这是新中国成立后第一部规范信访活动和信访工作的行政法规。党的十一届三中全会以后，信访制度获得大发展。随着我国民主法制建设的推进，加强信访制度法制化被提上了议事日程。1995年10月，国务院制定了《信访条例》，明确规定：信访人对各级人民代表大会及县级以上人大常委会、法院、检察院职权范围内的信访事项，应当分别向人大常委会、法院、检察院提出；处于司法程序中的信访事项不予受理，以避免行政对司法的干扰。2005年1月，国务院又对《信访条例》予以修订。

自上个世纪80年代末开始，各省、市、自治区人大常委会相继制定了规范信访工作的地方性法规，迄今为止，共有27个省级人大常委会制定了相关的地方性法规，不少法规中一个重要内容就是对人大常委会信访工作予以明确规范。国务院《信访条例》第十五条规定：“信访人对各级人民代表大会以及县级以上各级人民代表大会常务委员会、人民法院、人民检察院职权范围内的信访事项，应当分别向有关的人民代表大会及其常务委员会、人民法院、人民检察院提出，并遵守本条例第十六条、第十七条、第十八条、第十九条、第二十条的规定。”在一些地方制定的信访条例中，进一步明确了各级人大常委会受理信访事项的范围。梳理各地信访条例的规定，大体对各级人大常委会受理信访事项规定为以下几个方面：一是对本级人大及其常委会通过的地方性法规，通过的决议、决定的意见和建议；二是对本级人民政府的决定、制定的规范性文件的意见和建议；三是对本级人民政府、人民法院、人民检察院工作的意见和建议；四是对本级人大及其常委会选举、任命的国家机关工作人员违法失职行为的申诉、控告或者检举；五是对本级人大代表、人大常委会组成人员以及人大常委会机关工作人员的建议、批评、意见和违法失职行为的申诉、控告或检举；六是对下一级人大及其常委会不适当的决议、决定的意见和建议；七是依法应由人大及其常委会受理的其他信访请求。也有一些地方信访条例对人大常委会受理信访事项作了进一步扩展，增加如“不服人民法院、人民检察院办理终结或者发生法律效力的判决、决定、裁定、调解的申诉”等事项。

总的来看，人大信访制度法制化取得了一些进展，对于规范人大信访工作发挥了重要作用。但进一步来说，人大信访的性质、作用以及从国家宪政体制角度如何认识和把握人大信访等一些重要问题还没有梳理清楚。新形势下进一步研究和分析人大信访若干重大问题，定位人大信访职能作用，探索人大信访工作对于推进国家治理体系和治理能力现代化的重要意义，是当前亟待研究和解决的一个重大课题。

二、人大信访制度当下困境

从立法上看，人大信访制度法治化是随着国务院《信访条例》出台后逐步展开的。从信访工作上看，人大信访工作和具体工作制度早已有之，并在社会建设和发展中发挥了重要作用，成为中国特色信访制度不可或缺的重要组成部分。

我国宪政体系和法律制度设计赋予人大信访重要职能作用。宪法明确规定：中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。监督法规定人大常委会监督议题产生途径之一是，人民来信来访集中反映的问题以及社会普遍关注的其他问题。代表法规定代表应当履行的义务中有，与原选区选民或者原选举单位和人民群众保持密切联系，听取和反映他们的意见和要求，努力为人民服务。同时，宪法明确规定了公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。人民代表大会制度作为国家根本政治制度，决定了人民群众与国家权力机关法律关系，人大及其常委会理应建立和畅通信访工作机制，宪法和法律规定为建立和畅通人大信访工作机制提供了宪法、法律依据。我国的宪政体制是一个适合中国国情，适应中国民主政治建设发展要求，很好地体现我国国家性质的好体制。我国是人民民主专政的社会主义国家，它的本质是人民当家作主，国家的一切权力属于人民。人民代表大会由人民选举产生，代表广泛地来自人民群众之中，由人民选举的代表机关掌握国家的一切权力，受人民监督。我国国家机关是按人民代表大会制度的原理组织起来的，这样国家政权就能从人民中获得授权，取得权力，人民成为国家权力的源泉，从而使其权力取得合法性。这一国家政治制度最突出的特点就是人民与国家权力机关的联系沟通渠道是无限畅通的，因此，我们国家政治制度才有力量。通过这一制度，使国家政权得到人民的有力支持，国家权力就会最有效地行使。而如何防止国家权力的异化，是现代民主国家都在研究解决的永恒课题。

党的十八届三中全会强调：加强社会主义民主政治制度建设，从各层次各领域扩大公民有序政治参与，充分发挥我国社会主义政治制度优越性。现阶段，很多具体的制度尚不健全，不少方面主要是依靠政策来调整，相关的问题依靠政策来解决，对一些问题缺乏全面的法理研究，与党的十八大提出“法治是治国理政的基本方式，”“提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力”的要求还有相当大距离。就人大信访工作来说，需要研究和关注以下若干问题。

（一）关于人大信访事项的受理范围

从宪法、法律的相关规定看，人大信访事项的受理范围是比较广泛的，这也是与人大这一国家权力机关的性质相适应的。宪法第四十一条规定，中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理。地方组织法第四十四条关于县级以上地方各级人大常委会的职权第六项规定，监督本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作，联系本级人民代表大会代表，受理人民群众对上述国家机关和国家工作人员的申诉与意见。因此，人大信访事项涵盖面是很广的。在一些地方制定的信访法规中对人大信访事项做了进一步细化，其中涉法涉诉的有：一是对本级人大及其常委会选举、任命的司法机关工作人员违法、违纪行为的控告或者检举；二是对本级人民法院、人民检察院生效的判决、裁定、决定不服的申诉。将这些涉法涉诉问题纳入人大信访事项，应当说是符合宪法、法律相关规定精神的。

新形势下，一些政策提出新的工作思路，如要求把解决涉法涉诉信访问题纳入法治轨道，由政法机关依法按程序处理，即把涉及民商事、行政、刑事等诉讼权利救济的信访事项从普通信访体制中分离出来，由政法机关依法处理，建立涉法涉诉信访事项导入司法程序机制，建立涉法涉诉信访依法终结制度等等。这些工作思路总体上意在从根本上解决涉法涉诉信访涉及的疑难问题，也是创新社会治理体制方面作出的有益探索。但从法理上，宪法、法律明确规定人大及其常委会受理人民群众提出的申诉、控告和检举，这也是人民代表大会制度应有之义，任何改革政策和工作措施都应依法进行，于法有据。再一方面，实践中一些信访群众也认为，受理群众对国家机关及其工作人员的申诉、控告和检举，是宪法和法律赋予人大及其常委会的法定职权，人大不受理涉法涉诉信访问题不够妥当。当前，一些地方人大信访工作停滞不前，陷入两难境地，存在的认识和实践问题亟待研究解决，人大信访职能需充分发挥。

（二）关于人大信访问题的处理

在地方立法中，对人大信访事项的处理，大多做了原则或明确的规定，主要包括两个方面的内容：一是直接办理和转交办理。即对本级国家机关有权作出处理决定的信访事项，应当直接办理；对属于下级国家机关职责或其他国家机关职责范围内的信访事项，转交有权处理的国家机关办理。二是督办。人大常委会对于转交的信访事项，办理单位未按照规定办理的，应当及时督办，并提出改进建议。这也是参照国务院《信访条例》设定的制度。从长期人大信访问题的处理实践来看，这一制度发挥了较好的功效，有力地促进了人大信访问题的解决。近些年来，一些人大为推动人大信访问题的处理，根据相关地方信访条例的规定，进一步制定配套的制度规定，如分别制定了向“一府两院”、下级人大常委会交办信访事项办法等规范性文件，这对于进一步规范人大信访问题的处理，推动人大信访问题的解决起到了积极的作用。从法理上看，过去人大信访工作一系列制度措施符合宪法法律的规定精神，体现了人大的职能作用，在实际工作中也是行之有效的。但按照现行一些政策规定，人大信访职能需做比较大的调整，集中体现在对于涉法涉诉信访事项不再过问，对收到或反映的涉法涉诉信访问题一律转政法机关依法处理。

从人大信访实践看，涉法涉诉信访量占总信访量的50%左右，人大信访工作不再过问涉法涉诉问题，涉及一个重要的法理问题，这就是宪法、法律规定的人大职能发挥问题，进一步说，现行政策与宪法、法律的相关规定还是有一定距离的，如何解决政策与法律冲突问题，是当下需要认识和解决的一个更为重要的问题。

三、发挥人大信访职能作用的若干对策

党的十八届四中全会决定明确指出：要引导全民自觉守法、遇事找法、解决问题靠法，把信访纳入法治化轨道，保障合理合法诉求依照法律规定和程序能得到合理合法的结果。这为解决长期存在的信访问题指明了努力方向。各级人大及其常委会受理人民群众来信来访，通过人大及其常委会的职能作用督促和推动相关信访问题的解决，包括涉法涉诉信访问题的解决，这正是在法治化轨道上解决信访问题的重要方式。地方各级人大及其常委会要依法行使职权，保证宪法和法律在本行政区域内得到遵守和执行，因此，重视和下大力气解决人大信访问题，是人大及其常委会的重要责任，是人大及其常委会的使命所系。新形势下面临一些新问题、新挑战，我们要坚持在宪法和法律框架内明确人大信访职能定位，依法规范人大信访工作，努力做好新形势下的人大信访工作。

（一）进一步加快信访法立法进程

建议全国人大常委会加快制定信访法进程，现行的信访法规仅停留在国务院行政法规和地方性法规层面上，由于信访法律关系涉及公民权利的保障和规范，根据立法法有关规定，涉及公民基本权利有关事项只能由法律作出规定。因此，应当尽快研究制定信访法，改变目前信访制度单纯依靠行政法规、地方性法规和政策来调节的现状，健全信访法律体系，实现信访工作的法治化、程序化和规范化。一是，明确信访制度法律定位、信访事项受理范围、信访工作法律责任、信访工作机构法律地位和职责权限。二是，完善信访机制、规范信访程序，以公开、透明、便民为原则，对信访受理、交办、答复、结案的期限、程序进行制度设计。三是，把涉法涉诉信访纳入法治轨道解决，建立涉法涉诉信访依法终结制度。四是，对已经三级终结的信访事项，信访人仍坚持无理要求，继续缠访、闹访的，应当明确法律责任。

同时，地方人大常委会要及时修改完善地方性信访法规，对有关规定进行细化，进一步增强可操作性，使信访工作步入法治化轨道。

（二）深入研究现行的信访政策，在法治轨道上推进信访工作

现行信访政策立意是好的，特别是在技术层面提出针对性、操作性的要求，如着力建立依法处理涉法涉诉信访问题的新机制，实行诉讼与信访分离制度，建立涉法涉诉信访事项导入司法程序机制，严格落实依法按程序办理制度，建立涉法涉诉信访依法终结制度，健全国家司法救助制度等等。但在发挥国家机关信访职能作用方面有所不够，与现行的法律、行政法规相关规定不尽一致，如地方组织法第四十四条规定，县级以上的地方各级人大常委会受理人民群众对“一府两院”及其工作人员的申诉和意见，按照现行信访政策规定，各级人大常委会对涉法涉诉信访案件一律转同级政法机关依法处理。各级人大常委会对涉法涉诉信访案件只起到“收发室”作用，这与法律规定精神是不一致的。

（三）切实发挥人大职能作用，回应人民群众的诉求和期待

信访条例规定，信访机构有调查权、督办权和建议处分权等权力。信访反映问题通过与人大行使监督职权有机地结合起来，比如对有关选举问题的信访、对“一府两院”违法问题的信访、对国家工作人员的控告信访、要求对行政规章和相关规范性文件进行合法性审查等信访案件中，人大常委会调查属实的，通过启动相关免职、撤职、罢免机制，规范性文件备案审查机制，免去、撤销、罢免有关人员职务，撤销不合法的行政决定和命令等，推动和促进有关信访问题的解决。

（四）深入研究涉法涉诉信访问题，依法开展司法案件监督

当前的信访问题中，涉法涉诉信访问题占相当大的比例，涉法涉诉信访呈上升趋势，在越级访、非正常访、缠访闹访中又以涉法涉诉信访为主。因此，涉法涉诉信访问题是信访问题中的顽疾，地方各级人大常委会应当重视涉法涉诉信访问题，充分发挥地方国家权力机关的作用，要适应国家治理体系和治理能力现代化的新要求，推进人大制度和工作创新，努力运用法治思维和法治方式促进改革发展、化解社会矛盾，推动各项工作法治化，深入研究涉法涉诉信访问题，把涉法涉诉信访问题的解决作为履职的一个重要方面。人大监督实践表明，通过司法案件监督，督促司法机关纠正了一些冤假错案，促进了司法公正，解决了一些涉法涉诉问题，取得了很好的成效。

从人大工作的角度，人大实施司法案件监督与坚持“两院”依法独立行使审判权和检察权原则在法治上并不相悖。一方面，我国设立的“两院”依法独立行使审判权和检察权制度，是在人大监督之下的相对独立制度。这个制度不等同于以“三权分立”为基础而设立的西方的司法独立制度。宪法明确规定，人民法院、人民检察院各自独立行使审判权和检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。宪法没有限制权力机关对“两院”行使职权进行监督。我国实行的是人民代表大会制度，国家权力由人大统一行使；其他国家机关由本级人大产生，对其负责，受其监督；在人大的监督下，按照国家机关的职能分工依法行使职权。司法机关在行使司法权时，要向人大负责并受人大监督。司法权不是一种绝对独立的权力，而是受人大监督制约的相对独立的权力。人大对司法案件的监督，实质上是对司法权是否依法行使的监督。另外，基于权力机关的职权特性，宪法和法律还赋予人大在特定条件下可以行使特殊的司法权，或介入特殊司法程序。宪法规定，全国人大常委会行使特赦权；检察院组织法规定，检察委员会讨论决定重大案件和其他重大问题时，如果检察长不同意大多数人的意见，可以报请本级人大常委会决定。即人大常委会对本级检察院有争议的重大案件有裁定权。显然，“两院”依法独立行使审判权和检察权，只能相对于行政机关、社会团体和个人而言，而不能相对于国家权力机关而言，司法权的行使不能排斥人大的监督和合法干预。另一方面，人大实施司法案件监督不是代替司法机关行使司法权。司法案件监督和行使司法权都是面对具体案件，但有明确的权力界限，不能相互取代。司法机关行使司法权是直接办理案件；人大的司法案件监督是监督案件的办理工作，对有违法问题的错案，督促司法机关启动内部监督机制，从而纠正错案，而不是代替司法机关去直接纠正错案。这就是说，无论是审查认定案件的办理是否有错，还是纠正错案，始终都是由司法机关直接行使司法权。人大实施司法案件监督不仅法理充分，而且实际效果良好，获得广大人民群众的肯定和支持，在推动和促进司法机关对涉法涉诉信访问题解决方面发挥了独特的作用。

（作者系安徽省人大常委会法工委副主任）