浅谈党员人大代表的双重身份问题

李珠++向前

长期以来，学界对人大代表构成的研究多着眼于人大代表的年龄、性别、民族、职业、文化程度等方面。在党派构成方面，只是简单统计人大代表中的中国共产党党员、民主党派党员和无党派人士的比例，很多问题还欠缺较为深入的研究。人大代表中的中国共产党党员（以下简称“党员人大代表”）是具有人大代表和中国共产党党员双重身份的特殊群体。随着社会主义政治文明的发展，面对利益格局深刻调整和思想观念深刻变化的新形势，加强和改善党的执政能力的需要对党员人大代表提出了更高要求。因此，有必要从理论和实践等角度深入分析和研究党员人大代表的双重身份问题。

一、保持相当比例党员人大代表的客观必要性

在西方资本主义国家中，只要实行政党制度和代议制度，都存在部分议员同时是某党派党员的双重身份现象。无论是多党制国家还是两党制国家，各政党都全力争取议会选举胜利——有的遵循英国模式，议会选举结束后，多数党领袖组建内阁，掌握行政系统，该党派或政党联盟控制议会操纵立法程序；有的遵循美国模式，全力争取议会中的多数席位，执掌立法权，为本党代表的阶级或阶层的利益服务。不管采用哪种模式，都有一个根本的前提——首先要赢得议会选举的胜利，即在议会中尽可能多由本党人士占据议席。只有本党人士在议会中占据多数，成为议会中的多数党，才能在立法、议事、表决等程序中掌握主动权，确保本党主张得以体现，使政党意志顺利转化成为国家意志。可见，在这些国家，对于各个党派而言，议会中的本党党员人数越多，本党所占议席越多，在议会中的优势也越明显。作为新型的代议制度，人民代表大会制度与西方国家的议会代表制具有重要的区别[1]。

人民代表大会制度是“中国各族人民按照民主集中制原则，定期选举产生自己的代表，组成各级人民代表大会，作为人民行使国家权力的机关，并由人民代表大会组织其他国家机关，以实现人民民主专政历史任务的政权组织形式。”[2]但不可否认，作为代议制的一种类型，人民代表大会在立法、议事、表决、监督等事项的形式和程序方面，具有代议制天然固有的特征。例如，议事必须达到法定出席人数，否则议事无效；表决时必须达到或超过规定比例，否则决议无法通过；政党关于国家事务的重大主张，都要提交代议机关经过法定程序才能上升成为国家意志；等等。可见，由于人民代表大会本身固有的代议制特征，为确保党对国家政治生活的领导，确保党对人大工作的领导，必须保证在各级人大代表中保持相当比例的中国共产党党员。

作为国家权力机关的人大及其常委会必须自觉接受党的领导，这是做好人大工作的基本前提和根本保证。坚持党的领导同发挥国家权力机关的作用是一致的。但是，党不能代行人大职权，党对人大的领导主要是通过政治原则、政治方向、重大决策的领导和思想政治工作等来实现的，在这一过程中，党员人大代表肩负着重要使命。党员人大代表是在国家权力机关和立法环节坚决贯彻党的路线、方针与政策的重要力量。正是因为有相当数量的党员人大代表在各级人大忠实代表广大人民利益，切实履行代表职能，行使立法权、表决权、监督权等法律赋予的权力，才真正保证人民群众当家作主，同时确保党的基本路线、方针和政策得到坚决执行。在各级人民代表大会中保持相当比例的党员人大代表是贯彻党的领导和实现人民当家作主的重要保障措施，具有客观必要性。

二、党员人大代表双重身份的内在一致性

全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。中国共产党是执政党，党的执政地位是历史的选择、人民的选择，把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来，这是做好人大工作始终要坚持的最重大的政治原则和最根本的政治保证。在当代中国，共产党是由工人阶级先进分子组成的代表最广大人民根本利益的政党组织，人民代表大会是由全国各族人民选举的代表组成的国家权力机关，在与人民的关系方面，两者的共同点在于：都不容置疑地代表着人民的利益和意志。从实质上说，中国共产党的主张与人民群众的意志是一致的。宪法和法律是人民群众意志的体现，也是党的主张的体现。实施宪法和法律，就是按广大人民群众的意志办事，就是贯彻党的主张和政策。因此，体现人民的利益和意志，一个基本的方面就是坚持使党的政策、主张经过法定程序转化为宪法和法律。

同时，各级人大代表由民主选举产生，对人民负责，受人印发的《关于地方党委向地方国家机关推荐领导干民监督，代表人民参与行使国家权力，他们的责任是从根本上代表人民群众的利益。党员要成为人大代表，必须严格按照宪法、选举法规定程序，经过合法正当的选举，才能成为人大代表。也就是说，党员人大代表并不是享有特权的特殊群体，他们的代表身份与其他非党员代表一样，都是经过严格的选举程序而依法获得的。不同的是，作为党员的人大代表，除了代表人民群众利益的责任外，还要时刻不忘共产党员的责任、党的纪律和党的利益，各级人民代表大会中的党员人大代表在依法履职过程中，必须忠实执行党的基本路线和方针政策。由此可见，“党员”身份与“人大代表”身份从根本上来说不是矛盾对立关系，而是和谐统一关系，对党负责和对人民负责的内在逻辑是一致的。

三、党员人大代表双重身份的潜在问题

（一）党员比例过高不利于充分发挥社会主义民主

如前所述，很多西方资本主义国家的政党希望本党党员尽可能多获得议会议席，从而取得议会中人数优势占据主动。我国的人民代表大会制度是新型的代议制度，尽管在各级人民代表大会中需要保持一定比例的党员人大代表，但是，党员人大代表人数并非越多越好，比例也不是越高越好。

当前，由于人大代表候选人提名、投票选举等制度尚不完善，惯性思维的束缚尚未完全消失，一些地方人大换届选举，特别是间接选举中仍然存在片面强调政治面貌、组织照顾安排候选人当选等现象，导致党员特别是党政干部在各级人大代表中比例过高，并且长期居高不下。例如，第七、八、九、十届全国人大代表中，党员比例分别是66.8%、68.4%、71.5%和72.99%，全部都在65%以上，最多达到72.99%。第十一届全国人大共有2987名代表，党员人数为2099人，达到70.27%。第十二届全国人大共有2987名代表，党员人数为2157人，达到72.21%。在省级人大代表中，党员比例也呈现较高状态。2013年，广东省十二届人大的787名代表中，有党员502人，占63.8%，与上届基本持平[3]。甘肃省第十二届人大的509名代表中有党员320名，占代表总数的62.87%[4]。其他省级人大中，党员代表比例也均在60%以上。与全国人大和省级人大相比，市、县、乡镇人大代表中党员所占比例往往更高，有的达到80%～85%甚至以上。特别需要指出的是，不少地区的政府及其部门负责人几乎全部都是人大代表，有的还身兼几级人大代表。

部分党政干部在担任人大代表时仍然没有摆脱“官员定位”，经常把审议讨论报告变成展示自己工作成绩、自我评功摆好的机会，有的代表把讨论审议报告变成对上级的赞扬比赛。这与人大是人民通过人大代表来表达利益要求、对国家重大事务作出决策、审议监督政府工作的根本性质和功能作用相去甚远[5]。广泛的群众基础是民主制度赖以生存的土壤，让更多的基层群众走进国家权力机关，是由国家和人民代表大会制度的性质决定的，是保证人大及其常委会作出的决议和决定充分反映群众意愿的现实需要，是群众参与民主政治建设、实现人民当家作主的生动体现。党员人大代表比例过高，特别是党政领导干部比例过高，客观上减少了基层群众参与管理国家和社会事务的机会，影响了人大代表来源和构成的广泛性，一定程度上妨碍了社会各方面利益在人民代表大会会议上的反映，严重的话，还可能会削弱国家权力机关的群众基础。同时，还造成“监督者”与“被监督者”集于一身的现象，弱化了人民代表大会制度的宗旨，不利于充分发扬社会主义民主，也不利于体现人民代表大会制度的优越性。

（二）双重身份可能导致角色冲突

“党员”和“人大代表”二者具有内在的一致性，党员人大代表在人大会议表决中，绝大多数情况下，都能做到与党的主张和决定保持一致。但是，从理论和实践来看，这并不意味着双重身份完全不会导致冲突。一个人在具有多个社会角色时，不同角色会对个人行为产生不同要求，如果这些要求各自的目标指向不同甚至相互矛盾，个人不能同时满足所有要求，就会出现角色冲突。党员人大代表的角色冲突既有共性，也有个性，即个体社会角色与人大代表角色的冲突是人大代表角色的共性冲突，而党员人大代表的角色冲突则在个体社会角色、人大代表角色之外，再加上了党员角色，使得情况更为复杂。在此，我们忽略个体社会角色的影响，集中讨论党员人大代表的双重身份带来的角色冲突。这种冲突主要体现为贯彻党组织意图和争取原选区和选举单位利益的冲突。

第一种情形：贯彻党组织意图和自由行使表决权的冲突。行使表决权是法律赋予人大代表的权力，代表可以在法律法规范围内自由行使权力。人大代表对审议的建议等有权表示同意、不同意或弃权；对于人事选举或任免，法律明文规定：“选举人对于代表候选人可以投赞成票，可以投反对票，可以另选其他任何选民，也可以弃权”。但是，按照党的纪律要求，党员应该服从党的决定，对党委的相关建议和决定完全赞成。如果某位党员人大代表在人大会议上不同意党委提出的相关建议或干部推荐人选，投下反对票或弃权票，则双重身份导致的角色冲突就会显现出来。以三峡工程决议案为例，1992年4月，七届全国人大五次会议上，《关于兴建长江三峡工程的决议》案进入表决程序。当时，2633名人大代表参与表决，投票结果是1767赞成票，177反对票，664弃权票，25人未按表决器。决议虽然获得通过，但赞成票只占总票数的67%，866位代表持不同意见，占与会代表的32.9%。

第二种情形：贯彻党组织意图和反映原选区与选举单位利益的冲突。在地方人大中，也经常可以看到人大代表由于谋求原选区和选举单位的利益，从而产生角色冲突的现象。例如，2001年2月广东省召开的第九届人大第四次会议期间，围绕省财政厅财政资源再分配问题，各代表团出现了直接相对的利害冲突。广州市代表团部分代表对广东省政府工作报告提出了询问。他们对“加大可持续发展战略的实施力度”的具体措施表示疑问，并对政府工作报告中“建立全省环保监测网和环保区域协调机制，建立和完善江河下游地区对上中游地区环保的补偿制度”提出了批评意见。而位于广东省水源地区（供应珠三角地区居民饮用水的水库所在的地域）河流上游的河源市人大代表团对河流下游地区抱有不满。他们对媒体表示，由于放弃了能带来经济发展效果的大型工业开发和观光开发项目，保护了河流下游地区的饮水资源，从而造成了经济发展的滞后，因此河流下游城市应该就中上游地区的环境保护措施给予上游城市财政上的支持[6]。由此可见，某些特殊条件下，在面临协调处理当前利益和长远利益、局部利益和整体利益时，党员人大代表双重身份的角色冲突可能被激发出来，有必要引起重视。

第三种情形：官员身份与人大代表身份之间的角色冲突。人大代表中官员比例过高导致人民关注的公车改革、财产公示、财政预算监督、减少行政支出等改革推动缓慢；来自行政机关的人大代表在参与起草法律或提出法律议案时存在部门利益法律化的倾向；代表之间“互相支持”各自部门的预算或项目谋取部门利益或个人利益；将人大组织的视察、参观变为公费娱乐和消遣，甚至变相地向视察对象索要或者收受财物或免费消费[7]。

在西方国家，一般都有关于防止和解决议员利益冲突的较为完善的法律和制度[8]。以化解贯彻政党意图和自由表决之间的冲突为例，西方国家根据本国政治实际情况，采用不同的解决办法。在英国，政党的支持是议员竞选能够成功的重要条件，所以英国的保守党和工党对于属于本党的议员控制较严，通过议会党团的运作来统一本党议员在议会中的行动。保守党的议会党团通过一定的组织纪律，要求本党议员必须服从本党团的决定，不得采取相反立场。工党的议会党团严厉维护党纪，对于违反议会党团决定的本党议员，规定了四种惩处措施，一是督导长签发批评状，二是中止其参加党团活动资格，三是停发督导通知，四是开除出党，任何选区工党不得再挑选其为本党议员候选人[9]。在美国，政党支持并不是议员当选的关键条件。大多数候选人赢得选举主要依靠个人的竞选，而不是依靠有组织的政党的扶持。议员为了连任，主要根据自己的政治需要，迎合自己所在选区选民的愿望而投票。因此，民主党和共和党在国会中的议会党团往往以支持议员竞选、提供竞选经费等手段劝说和引导议员遵守投票纪律，但政党对议员的约束不是强制性的，党的领袖和议会党团的督导不能强迫本党议员按照政党的立场投票。

我国人民代表大会制度与西方国家的议会制度存在本质上的区别，无论是代表大会，还是常委会、专门委员会，都不按党派分配席位，各级人大中不存在类似西方国家的议会党团，也不以界别开展活动。面对双重身份导致的角色冲突，不能以简单粗暴的压制方式对待。如果以命令的形式要求党员人大代表对党委向人大提出的相关建议及党委向人大推荐的干部人选等“无条件服从”，只能赞成，不能质疑或反对，那么，代表人民行使国家权力的各级人大就会成为一种虚设，代表人民当家作主就会流于形式。同时，这也是对党、对人民不负责任的表现。如何有效化解党员人大代表双重身份带来的角色冲突，建立相应的体制机制确保党员人大代表有效履职，值得进一步深入研究。

（三）党员人大代表使命意识和履职能力亟待进一步提升

《党政领导干部选拔任用工作条例》规定：“人民代表大会的临时党组织、人大常委会党组和人大常委会组成人员中的党员，应当认真贯彻党委推荐意见，带头依法办事，正确履行职责。”同时，中共中央部的若干规定》也要求：“人大代表团和人大常委会组成人员中的党员，要积极贯彻党委意图，带头依法办事，正确履行职责。”相关规定都对党员人大代表的履职提出了明确要求。但是，当前各级人大中的党员人大代表的履职状况，与国家权力机关的工作要求相比，与所担负的责任义务相比，与社会主义民主政治发展需要和人民群众的期望相比，还有一定差距和不足。正如上文谈到的，由于选举制度还不够健全完善、惯性思维束缚尚未完全消失等原因，部分地区人大，特别是县级和乡镇级人大选举中仍然存在依照“惯例”或者上级要求，安排照顾退休干部、企业老板、劳动模范、先进工作者、农村专业户等当选人大代表的现象。被照顾安排的代表往往会把人大代表看作是自己的荣誉、地位和政治待遇，当作是党和政府对自己过去工作成绩的肯定与表彰，而忽视了人大代表职务的责任感和使命感，为民代言、为民办事的主动性和积极性不高。同时，部分党政干部在担任人大代表时把审议讨论报告变成展示自己工作成绩、自我评功摆好的机会，没有认识到自身肩负的为人民服务和贯彻落实党的领导的特殊使命；有的还把代表开展活动当作社交的手段，热衷于交际应酬，甚至出现贿选等不正当现象。总而言之，定位偏差、责任意识缺失和能力素质欠缺等因素严重影响了党员人大代表的有效履职，不利于人民代表大会这一根本政治制度优势的发挥。

四、健全完善相关制度，充分发挥党员人大代表的积极作用

十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出要“坚持人民主体地位，推进人民代表大会制度理论和实践创新，发挥人民代表大会制度的根本政治制度作用”。在现实条件下，在人民代表大会制度中把共产党的领导与人民当家作主结合起来，主要靠党员人大代表来实现党的领导和执政。深入推进人民代表大会制度与时俱进，无论是完善社会主义法律体系，行使立法权，还是健全人大讨论、决策重大事项制度，抑或加强人大对“一府两院”的监督，都需要党员人大代表发挥中流砥柱的作用。只有不断健全完善党员人大代表有效履职的体制机制，才能充分发挥党员人大代表的引领、表率和先锋作用，才能真正把党的领导落到实处。

（一）改革人大代表的选举制度，适当降低党员比例

按照人民民主的基本原则，进一步健全完善人大代表选举制度，有序扩大人民群众的政治参与，保障人民群众充分行使民主权利。与之对应，在人大代表的选举过程中，需要科学合理确定党员人大代表比例、理顺组织提名和人大选举的关系等，既确保程序民主和结果民主，又保证选举平稳有序。

第一，将党员人大代表的比例保持在合理的范围内，适当增加民主党派、无党派人士的比例，发挥人大制度的利益表达功能。党的十八大报告明确提出了“降低党政领导干部代表比例”的要求，很多省份进一步对党员人大代表比例作出了更加具体的规定，如甘肃省委提出了“两升一降一保证”的要求，即：基层代表特别是一线的工人、农民和专业技术人员代表的比例比上一届有所上升；妇女代表的比例比上一届上升；干部代表的比例比上一届降低；中共党员代表的比例比上一届降低；少数民族代表和归侨代表按照法律规定均予以保证[10]。又例如，广东省委明确要求广东省十二届人大代表中，党员比例不超过65% [11]。适当降低党员人大代表比例，有助于有效扩大代表的“普遍代表性”，杜绝用党内的绝对多数去压党外的绝对少数。同时，保持合理比例的党员人大代表，打造精简高效的工作队伍，运用党员人大代表的先进性发挥引领带动作用，运用有效的方式方法做好宣传引导工作，在法律范围内依靠自身的影响力，去带动和说服党外代表接受自己的主张。

第二，适当放宽代表候选人提名限制，减少上级派选代表候选人名额。除党委有意安排作为人大常委会组成人员和工作需要应选为人大代表的以外，尽量不向选区推荐代表候选人。充分调动选民提名推荐候选人的积极性，增加选民直接提名推荐代表候选人人数，充分尊重选民权利，把选民提名推荐的、关注公共事务、事业心责任感强、法律意识和文化素质较高、能够真正代表人民利益的候选人提交选民酝酿协商，接受选民挑选。进一步探索如何坚持党管干部原则和群众公推竞争有机结合，尽量避免采取动员或劝说被提名候选人放弃提名，或者动员提名选民撤回提名等措施，充分发扬民主的具体方式，落实选举人的知情权、参与权、选择权和监督权。

第三，在差额选举的条件下，引入公开竞争机制。通过对候选人的宣传、介绍和比较，增加选举的透明度，确保选民的知情权。可以考虑以候选人自荐报名为前提，引入代表候选人自愿申报登记制度，允许候选人自我介绍，发表演讲，回答选民提出的问题，使选举人对候选人有比较多的了解，有效减少选举人投票的盲目性，更好体现广大人民群众的意志。

（二）妥善解决党员人大代表内在的角色冲突问题

首先，正确认识角色冲突现象。解决角色冲突问题首先必须清醒地认识到，角色冲突现象是不可避免的正常政治现象，问题的关键不是去掩盖角色冲突，而是建立完善解决角色冲突的制度。角色冲突的根源主要来源于利益冲突，具体来说，人民群众的根本利益是一致的，但不同地区、不同群体、不同方面的人民群众在具体利益上也可能存在冲突，局部利益和整体利益之间、短期利益和长远利益之间也可能存在不一致的现象。解决党员人大代表的角色冲突问题，实际是有效协调人民群众具体利益，谋求“最大公约数”的过程，也是协调局部利益和整体利益、短期利益和长远利益的过程。

其次，具体问题具体分析。解决党员人大代表角色冲突最核心的环节是：什么时候应该坚持党性原则，坚决贯彻与执行党组织的意图，使代表身份服从于党员身份；什么情况下应该坚持人大代表的原则，切实代表和实现人民的利益，使党员身份服从代表身份。总体原则应该是，在重大的原则性问题上，要求党员人大代表必须严格遵循党的纪律；在具体性事务性问题上，党组织可以不对党员人大代表行使代表权提出约束性规定。例如，在关系党和国家利益的重大问题、关系人民群众根本利益的重大问题、基本法律制定和修改、研究决定关系全局的重大事项等方面，党员人大代表必须贯彻落实党的主张，执行党的政策方针，在思想上、行动上与党组织保持高度一致。同时，在涉及与人民切身利益紧密相关的具体问题上，特别是在地方各级人大中，绝大多数都是讨论本地区的经济社会发展事项，党员人大代表可以尽量发挥人大代表的角色功能。因此，党组织可以不对党员人大代表行使代表权提出约束性规定，更加充分体现党员人大代表不仅是党的政策的执行者，更是人民利益的代言人。

第三，探索逐步推进人大代表专职化。党员人大代表角色冲突中很大比例是官员身份与人大代表身份之间的角色冲突，所以，人大代表专职化是解决党员人大代表角色冲突的重要途径。可行的办法是把全国人大和地方各级人大作为两个参照系，根据实际情况，采取自上而下的滚动式的渐进模式或上下并行的滚动式的渐进模式[12]。例如，首先在全国人大常委会组成人员中推行扩大代表专职化的比例，再逐步扩大到普通代表中；或是考虑在县级以上地方各级人大常委会中，逐步扩大专职化比例，待常委会组成人员中专职化比例达到一定程度后，再在普通代表中按比例逐届增加扩大专职代表数量。通过逐步推进人大代表专职化，有效解决角色冲突问题，提升代表参政议政质量和履职效果，充分发挥人民代表大会制度的优越性。

（三）提高党员人大代表有效履职能力

在适当降低党员人大代表比例的同时，为确保贯彻落实党的领导，必须进一步提高党员人大代表的履职能力。一是推荐和选派优秀党员进入人民代表大会。优先推荐懂立法、具备专业知识的优秀党员依法进入人民代表大会，使得党的主张在立法、监督、重大事项决策、人事任免等环节更好地得到体现和完善。二是加强党员人大代表学习培训。加强对党员人大代表的政治责任感教育，深刻认识人民代表大会制度的性质、地位、作用，珍惜代表的法律地位，不断学习进步，依法履行好代表职务。三是加强制度约束。严格保证党员人大代表的素质，从源头上防止别有用心、心术不正的人混进队伍，建立健全相关监督制约体系，结合群众监督、公示、举报等手段，开展履职考核评估等，保持党员人大代表队伍的先进性和纯洁性。

参考文献：

[1][9]曹沛霖、陈明明、唐亚林：《比较政治制度》，高等教育出版社2005年版，第200、212页。

[2]浦兴祖：《当代中国政治制度》，上海人民出版社1990年版，第6页。

[3][11]辛均庆：《领导干部比例降6个百分点》，载《南方日报》2013年1月22日A2版。

[4][10]梁峡林：《509人当选省十二届人大代表》，载《兰州晨报》2013年1月7日A3版。

[5]蔡霞：《人大代表行使权利的机制亟待改革》，载《探索与争鸣》2011年第2期。

[6]加茂具树：《人民代表大会：角色与功能的变迁》，陈明明、何俊志：《中国民主的制度结构（复旦政治学评论第6辑）》，上海人民出版社2008年版，第90～91页。

[7]郭爱红：《人大代表利益冲突的防范》，载《人民代表报》2014年6月12日。

[8]龙太江、龚宏龄：《论人大代表的利益冲突》，载《同济大学学报（社会科学版）》2010年第6期。

[12]邹平学：《人大代表专职化问题研究》，陈明明、何俊志：《中国民主的制度结构（复旦政治学评论第6辑）》，上海人民出版社2008年版，第65～66页。

（作者单位：广东培正学院管理学院，广州市档案局）